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论农民法律信仰的缺失与培育/韩宏伟

作者:法律资料网 时间:2024-06-26 15:25:57  浏览:9660   来源:法律资料网
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On the Lack and Cultivation for Peasant’s Legal Belief
HAN Hong-wei
(ILI Normal University, Yining 835000, Xinjiang)
[Abstract] Legal belief is the ideological basis for building the rule of law and the hallmark of realizing legal society. We want to modernize the objective the rule o law, it is very important to foster the legal belief of peasants. Legal belief is facing great difficulties because of many factors in rural areas. To cultivate peasant to respect for the law, we must search for the critical factors on lack for peasant’s faith of law to promote the legal development in rural areas.
[Key words] Peasant; Legal belief; Lack; Cultivate

论农民法律信仰的缺失与培育
韩宏伟
(伊犁师范学院, 新疆 伊宁 835000)
[摘 要] 法律信仰是法治建设的思想基础,是一个社会实现法治的标志。我们要实现法治现代化的目标,培育农民的法律信仰不可或缺,然而农民受受各种因素的影响,抑制着法律信仰在农村的培育。文章通过对农民法律信仰缺失深层原因的分析,提出培育农民法律信仰的基本路径,旨在诠释培育农民法律信仰是推进农村法治建设的必由之路。
[关键词] 农民;法律信仰;缺失;培育

改革开放加快了中国的法治化进程,法治观念日益深入人心,法制建设也取得了很大的成绩,但这种现象更多地表现在以市场经济为主的城市社会中。反观农村,虽然经历了几次大型的普法教育活动,但收效甚微,法律并没有真正走进农民的生活中,没有在农村获得现实的生命力。虽然立法以相当快的速度覆盖了农民生活的许多方面,然而法律的实施情况却相当不如人意。因为 “承诺与现实的距离愈加拉大,人们对法律和法制的期望逐渐化为失望。”[1]P158 这种现状背后所诠释的全部要义就是农民对法律信仰的缺失。故此,我们需要认真思索和研究农民法律信仰缺失的深层原因,以在此基础上培育切实可行的路径,因为它关乎到我国法治现代化的整个进程。
一、农民法律信仰缺失的原因分析
(一)礼俗社会传统文化的影响
礼俗社会讲求的是一种仁义、宽让、相安和睦的秩序,地缘关系和血缘关系的重要性与特殊性使得农村文明承载着一定的连续性。而这种连续性很少受到现代文明的影响,毕竟,几千年形成的乡土文化是很难在短时间内就被现代文明所同化。因此,农民基于此原因所形成的独特的社会关系也就决定了法律很难在农村立足,因为乡土规范在农民心中早已根深蒂固,烙下了深深的印迹。在农民传统的思想观念中,乡土规范是最具权威的,尽管有时候是违法的。乡土规范讲求“和为贵”,用法律手段解决农村纠纷,是不合时宜的。一旦有人用法律手段或其他方式破坏传统伦理和乡土规范秩序。那么,乡土社会的攻击武器—— “舆论”就会站出来制裁冒犯者。首先是意见制裁——“对大多数人来说,社会的谴责和赞许就是生活的主宰”,然后是交往制裁——“人们可能拒绝协作使冒犯者失去外界的朋友和他们习惯了的社会关怀”,[2]P6 使冒犯者在当地的行为支持系统被破坏掉。在此过程中,农民因破坏传统伦理和乡土规范付出了很大的代价,其收益在大多数情况下却远远低于这种成本。基于利益选择,他们只能做出倾向于传统伦理或乡土规范的行为,除非其破坏这种规范的收益大于或远远大于这种成本。这种行为模式具有巨大的暗示作用,它使得农民在不存在这种利益比较的场合,去服从传统伦理和乡土规范。其“并非根据什么理由,而是由于他感到必须如此,他被社会暗示住了。”[3]P114。福柯指出:权力并不是哪一个人绝对拥有的“东西”,而是一种可能发生流变的关系。所以,当代表国家权力的法律进驻农村时,遭到乡土权威的弱化就不难想象。因此,苏力教授称:“在这样的一个地理空间和人文空间中,从中央政府散发出来的国家力量来到这似乎带有隐喻意味的‘沙漠边缘’,势必已是‘强弩之末不能穿鲁缟’。”[4]P66
(二)权力崇拜的人治传统观念的影响
中国几千年的封建统治培植了农民的“权力崇拜”和“权力至上”的信仰和权威观念, “唯权”“唯尊”“唯上”等人治观念使农民很难相信法律的公正性。有些权力机关之间的层层关系网使得农民不敢诉诸法律,有冤无处伸,自己的合法权利因公权力的扭曲行为而丧失。因此,在农民心中形成这样一种认识:法律是由权力来制定的,权力对法律来说是一种先天存在,法律是权力后天而生的产物,权力对法律具有绝对的创造性。在权力与法律的位次上,农民相信权大于法,法律只是为了方便权力的行使,而不是束缚和制约权力的行使。从某种意义上讲,法律在没有形成一种真正意义法治权力之前,是无法对抗人治权力的,法律仅是权力的附庸。正因为这种人治传统观念之遗风积淀日久,才使得农民在争取自己的合法权益时,有时候不得不借助权力的力量。而一旦权利借助与权力的力量,那么权力的功能就会发生异变,失去它本来的功效。因为“一种权威的强化难免会意味着另一种权威的危机”。[5]P264既然权利不得不向权力低头,那么权力便失去了制约而成为无所不能的超级力量。这样,权力万能的认识便更加强化了人治的思想观念,法律失去了应有的价值和意义,我们这时也就不难理解:农民为何有时候会不惜一切代价的找关系,而不是去求助于法律,因为权力比法律更能及时有效地解决问题。
(三)法律运行机制的影响
信仰是一种高级的情感,而法律信仰是法律情感升华的结果。在农民最朴素的情感中,信仰是纯洁的,不应掺杂一丝污垢。我们制定的法律,不是压制人们的思想、意志和利益欲求,而是对人们这种情感的强力支持。但目前我国法律运行机制存在着很多问题,主要体现在司法不公正方面。其原因有三方面,一是司法缺乏应有的独立性。从目前中国农村基层的状况来看,司法总是不能摆脱来自各方面权力的干预,因而往往使得很小的纠纷得不到公正的解决。特别是在一些民告官的行政诉讼中,由于司法机关在人财物等方面受制于同级政府,并未实现真正的独立,因此在审判中很难做到不偏不倚,公正判决。二是司法腐败现象严重妨碍着农村司法的公正。农民中流传的“法官肩上有天平,哪边钱多哪边赢”“打官司就是打关系”的说法在一定程度上反映出农村司法腐败的严重性和复杂性。法律是维护社会公平、正义的底线,腐败可以通过司法来监督和遏制,这正是司法的价值之所在。如果“法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端,人们就会不在把法律当作社会组织加以信赖。”[6]P18三是农村司法队伍素质不高,司法水平较低。我国法院对司法审判人员的管理体制是“双重领导,以地方为主”。这种管理体制的弊端在于,地方人事管理部门为法院配备干部时,往往并不注重人员的业务素质,领导的安排也只是注重其行政级别而忽视其专业水平,复转军人进法院就说明了这一点。司法队伍的业务素质不强,那么严格司法和提高裁判质量是很难实现的。农村司法不公的实质是司法者对法律的不信仰,既然司法人员不信仰法律,那么又有何理由让农民信仰呢?
(四)现行涉农法律制度的影响
法律制度是社会主体法律信仰的对象。对信仰的主体来说,良法的存在是内心法律信仰的基础。良法从其价值上分析应该具有公正、可操作性的规范体系,能够使社会秩序走向和谐。然而,中国的涉农法律制度是先天不足,后天失调,一个重要的因素就是:我们在立法时并没有周全地考虑和解决好二元制社会下的工农、城乡和脑体差别等问题,法律所崇尚的平等原则在“三农”立法中没有得到很好的贯彻和执行。全国和地方的涉农法律、法规经常存在着撞车的现象,有些立法内容过于抽象和原则化,缺乏可操作性。而且涉及农民利益保护的农村养老、医疗救助、最低生活保障、农业保险制度的立法严重欠缺、滞后。另外,随着农村经济的不断发展,工业化和小城镇化进程的加快,农村土地的不断被征收,加入WTO后对农村经济带来的挑战和市场风险,立法都显得相当滞后,而这些问题已经影响到农民的切身利益。故此,可以体现出现行法律制度在“三农”保护问题上存在着一定的缺失。
(五)普法教育方式的影响
农村的普法教育从总体上讲取得了一定的成绩,也有效地推进了农村法治化的进程。但是从实际效果看,并未达到理想的目标,农民依然缺乏对法律的崇敬和热爱之情。究其原因有二:一是普法的内容以实体法(具体规定)为主,缺乏切实可行的操作程序,局限性较大。实体法的宣传可以强化农民的守法意识,但同时却失却了农民对实体法价值指向是否正确的评判能力,弱化了农民对法律及其文化价值的理性思考,容易割断法律与农民现实生活的密切关系,而且更容易造成农民“法律工具论”的思想,无形之中影响了农民对法律的深切体验和内心信仰。二是普法的形式过于简单。普法教育只是简单的宣传,存在着较为严重的形式主义,而且涉农的法律重点不突出。普法过程不注重实效,有时候仅是走走过程,很有“作秀”的成分,存在着严重的功利化心理。
(六)农民自身因素的影响
农民自身素质的束缚也是其法律信仰缺失的一个重要原因。农民文化素质相对较低、现代法制观念不强、自我保护意识淡薄、缺乏权利观念,当其权益遭受侵害之后,不知如何救济。而且,中国的农民基于某种血缘和地缘的同质作用,有时倒是愿意放弃一些权利,去赢得一些情理,以改善同周围的社会关系。这是中国农民传统的价值观念在作祟,这种落后的权利意识主要的根源在于农民的经济基础非常的薄弱,农民的“厌诉”“耻诉”观念的主要原因就是怕失去已经营造的很好的利益群体,这其实是一种特殊条件下的趋利避害的行为态势或行为习惯。因为潜在的利益倾向在驱使着农民有时候必须“息诉”或“无诉”,这是一个物质成本和精神信仰的博弈过程。“打官司”并非明智之举,现实中胜诉之后的执行受阻问题,农民是不会不考虑的。
四、农民法律信仰的培育路径
法律的最高价值是追求一种可持续的和谐发展状态,这种和谐表现为:法律的价值即自由、正义、秩序能够自由发挥。要培育农民的法律信仰,最根本的是要解决好农民法律信仰中的主体和对象问题,即农民因素和法律因素。
(一)改革和完善“三农”立法制度,协调好法律与乡土规范的关系。
改革和完善“三农”立法制度,就是要把农民的突出要求用法律进行规范,注重和谐发展。同时要注意克服法律过于超前的问题,修改一些不符合农村实际的法律规定。我们要注意的是,国家总是以制定法来规范农民的生活,但应该注意调整好农村的乡土规范,实际上它们发挥着比国家正式法律制度更大的作用。基于此认识,我们应当尽可能避免只依靠构建一种纯粹国家形态的法律秩序或者建立一种带有强制力的权威化法律制度可能对农民造成的压制,而应当努力保持规范适用的多元性特征,各种规范的权威性地位应当是源于农民从自身利益出发所做出的判断和选择,而非出于制度的人为的设计和规范。推进农村法治,不是为了建立一种权威化的思想观念,而是为了更好保障农民的合法权益。所以,法律应该有所准备、谦虚认真地对待乡土规范。因为“法律只要不以民情为基础,就总是要处于不稳定的状态。”[7]P135
(二)大力发展农村经济,夯实农民的物质基础。
加快农村经济发展,切实提高农民权益保障的物质基础,是农村法治有效实现的物质保障。马克思所说的“权利永远不能超出社会经济结构所制约的社会文化发展”,说明任何规范所规定的“权利”,只有当社会具有保障其实现的经济文化条件时,它才是真正的权利。农民经济基础的薄弱性,使得他们在接受教育,从事科学文化活动,特别是在法律维权方面存在极大的障碍。其实有些时候,当农民的身家性命、合法的权利受到威胁、损害时,他们也很想通过合法途径来解决,但因为诉讼成本太大(农民一般不可能丢下生产生活,耗费大量的人力、财力、时间去打官司),所以农民更倾向于通过乡土规范来解决,尽管这样可能会心理不情愿。在农村,许多刑事案件都是通过中间人“私了”(向受害者赔偿一定数额的金钱)。农民需要的是权益保障的低成本,如果成本太大,一般是没有人选择的。农民只有以强大的经济基础作为坚实的后盾,他们才有时间和精力去研习法律,走近法律。故此,加快农村经济发展步伐,提高农民收入,是提高农民权利意识、法律意识的内在条件之一。
(三)加强农村普法教育,提高农民的权利意识,内化法律精神。
法律信仰产生在于法律精神的内化,而内化的重要途径则是学习,这是培育农民法律信仰的先决条件。农民通过对法律制度文化和法律精神文化的学习,消除对法律的陌生感,逐步认识到法律是其生活的重要组成部分。此外,更为重要的是农民权利意识的培养。因为,权利是法的内核,没有对权利的要求,就无法产生对法的需求、渴望和敬仰,因为“权利意识与法律信仰是一种互动关系,权利意识的增强导致法律信仰的生长;从另一方面看,信仰的增强也必将推动公众权利意识的扩张,进一步推动法律意识的增强。”我们必须清醒的认识到,在当前农村的法制宣传中,依然盛行着法律工具论的思想,只强调人们对法律的接受与服从,而忽略法律更重要的是保护人们的权利。因此,加强农村普法活动,必须全面宣传法律的价值,而且从内容到形式都要有所创新,特别要突出法律对农民权利的保护价值,这样才能培育农民对法律的坚定信念,使法律内化为农民至高无上的信仰。
(四)推进司法体制改革,根除司法腐败,实现乡土社会的司法权威。
公正是司法的生命,而权威则是公正的基础,对权威和公正的倚重是司法制度的根本特征。根除司法腐败,实现司法公正,提高司法权威,将基层司法机关塑造为解决农民纠纷的“正义制造工厂”,这是法律在农村获得普遍生命力的重要途径。首先,重视本土资源,促进司法公正。面对有时候只要求讨个说法和不知法为何物的农民,法官就应该运用在维持乡土秩序方面行之有效的地方性知识,灵活地调解。其次,改善司法环境,确保司法独立。强调法官应以“国家法”为基础,协调好“国家法”与“民间法”的关系并不意味着法官必然要受制于乡土社会的群众舆论。相反,司法机关必须独立地行使审判权,不应受到来自基层党委、政府、村民组织和乡土舆论的影响。再次,规范运作程序,降低诉讼成本,提高诉讼效率,树立司法为民的法治理念。法官在充分保障当事人程序权利的基础上,应尽量缩短审理时间,提高诉讼效率,安排开庭也应适当考虑农耕时间以减少农民的诉讼成本。而且更重要的是,当判决生效之后,法院应采取积极、有效的措施去督促当事人去执行,让农民在胜诉的喜悦中,应该得到的合法权益落到实处。
(五)加强执法队伍的建设力度。
古人云:徒法不足以自行。西塞罗也指出:“执政官乃是会说话的法律,而法律乃是不会说话的执政官”。[8]P79 建立一支高素质的执法队伍是极其重要的,它应该包括公务员队伍、行政执法队伍、法官队伍,同时还要包括从事高质量法律服务的律师队伍和公证员队伍。只有通过他们廉洁、高效、公正的执法活动,才能使广大人民群众体会到法律的真正作用,享受法治带来的实际利益,从而尊重和信仰法律。执法者是法律得以运转的主要成员,要树立乡土社会农民的法律信仰,执法者首先必须自己信仰法律,去捍卫法律的公平、正义与秩序的价值。如果基层执法者没有深入领会法律的精神和真谛,只是一味地享受权力所带来的乐趣,故意“坑农”、“伤农”,习惯于扮演“官老爷”的角色,那么法律培养起的情感对农民来说只是“恐惧”和“敬而远之”。“如果在一个秩序良好的国家安置一个不称职的官吏去执行那些制定得良好的法律,那么这些法律的价值便被掠夺了。”[9]P751因此,农村执法者必须清醒地认识到,农民的情感是最需要尊重的,特别是当自己的利益被损害时,法律应该为农民及时、有效地解决问题。当农民的权益被法律充分保护时,他们除了感激之情外,就是逐渐对法律产生了信任和敬仰之情,这种情感经过渲染,就会内化为整个乡土社会对法律的集体信仰,这是对法律的一种最高情感。因为“一切法律中最重要的东西不是铭刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里。”[10]P9
三、结语
我们构建社会主义和谐社会,一个重要特征就是构建法治和谐的社会。中国法治建设的重点在农村,难点也在农村,要让农民热切地走进法律、学习法律、崇敬法律,进而信仰法律,法治和谐的农村社会才能建立。但是关键在于:法律要尊重农民、尊重和保护农民的合法权利。农民作为社会弱势群体的一部分,更应当受到法律的强势关怀,这是我们社会对其人权保障的最大福祉,同时也是法治现代化在农村构建的最低基点。因为我们不能靠掩盖思想中的怀疑因素来建立一种虚伪的信仰。[11]P72
参考文献:
[1] 沈宗灵、王晨光.比较法学的新动向——国际比较法学会论文集[M].北京:北京大学出版社,1993.
[2] [3] [美] E•A•罗斯.社会控制[M].秦志勇、毛永政译. 北京:华夏出版社,1989.
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[7] [法]托克维尔.论美国的民主(上册)[M].董果良译,北京:商务印书馆,1991.
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[10][法]卢梭.社会契约论[M].何兆武译. 北京:商务印书馆,2003.
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兰州市南北两山绿化开发管理实施办法

甘肃省人大常委会


兰州市南北两山绿化开发管理实施办法
甘肃省人大常委会


(1993年2月26日甘肃省兰州市第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议通过 1993年5月22日甘肃省第八届人民代表大会常务委员会第三次会议批准 1993年5月22日公布施行)

目 录

第一章 总 则
第二章 规划与开发
第三章 权 益
第四章 管理与保护
第五章 奖励与惩罚
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为改善城市生态环境,加快绿化兰州南北两山,保护绿化承包单位的合法权益,根据《中华人民共和国森林法》和全国人大《关于开展全民义务植树运动的决议》等有关法律、法规,结合兰州南北两山绿化开发的实际情况,制定本办法。
第二条 本办法所指南北两山是:兰州市城区范围内南北两面的荒山(以下简称两山),南山东起大青山、西至芦草山,北山东起杨家湾、西至红山嘴。
根据绿化发展情况,需要延伸两山绿化范围的,由市人民政府确定。
第三条 两山绿化开发坚持单位承包、以绿化为主、综合利用的方针。承包单位按照统一规划,可以在承包地内建立绿化经济林、副食生产和游览基地。承包区的绿化覆盖率必须达到70%以上。谁承包、谁投资、谁受益,长期不变。
第四条 兰州市南北两山绿化开发管理部门统一负责南北两山绿化开发和管理工作。
城关、七里河、安宁、西固等近郊四区人民政府按统一规划,组织辖区各机关、团体、企事业单位、部队和乡村,分片、分段承包荒山,建立本单位的义务植树绿化基地。

第二章 规划与开发
第五条 市人民政府应当把两山绿化开发列为城乡建设和经济发展的重要组成部分,制定两山绿化总体规划,加强绿化开发和管理。
近郊四区人民政府应当根据两山绿化开发总体规划,制定本区的规划。各承包单位,按市、区人民政府两山绿化规划要求,制定本单位具体规划,经区人民政府批准后,付诸实施。
第六条 近郊四区人民政府与辖区各绿化承包单位应当签订绿化合同,办理土地划拨手续,并发给土地使用证。
第七条 两山范围内,依法属于集体所有的土地或者集体使用的国有土地,按照两山绿化总体规划,由集体经济组织负责植树造林,并鼓励农民个人造林,进行绿化。
第八条 凡在承包绿化地段内的撂荒地,由所在区人民政府无偿划拨给承包单位作为绿化开发用地。
第九条 两山范围内,按规划需要退耕绿化而在限期内未绿化的集体土地,单位承包范围内属于集体所有的插花地,由所在区人民政府划给承包单位进行绿化,并按有关规定办理征地手续。
第十条 全民所有和集体所有的林木、林地及个人所有的林木、使用的林地,由所在区人民政府登记造册,核发证书,确认其所有权和使用权。
第十一条 承包单位因搞绿化开发修建房屋、道路以及上水工程等,需要占用耕地的,按照有关规定办理征地手续。
第十二条 两山范围的公墓区,不得任意扩大。非公墓区的坟地,由所在区人民政府发布公告,限期搬迁,逾期不搬的,承包单位按无主坟处理。

第三章 权 益
第十三条 承包单位在两山兴办的林场,由所在区人民政府发给林权证书,享有产品所有权,受法律保护。国家建设需要占用时,由占用单位按有关规定付给补偿费。
第十四条 承包单位兴办的养林企业建成投产后,享受有关税收的优惠待遇。
对养林企业减免的税款,必须全部用于两山绿化开发建设。
养林企业的认定,由区两山绿化主管部门审查,报市两山绿化开发管理部门审批。
第十五条 承包单位的绿化与养林企业可以吸收临时工,经市公安局林业分局审查后办理《暂住证》。
第十六条 两山绿化开发上水工程,享受农业用电待遇,供电部门应按农电标准收缴电费。

第四章 管理与保护
第十七条 市、区人民政府两山绿化开发管理部门和绿化承包单位,应在各自的职责范围内负责搞好两山绿化开发管理工作,建立、健全各项管理制度,保证绿化开发正常进行,保持林木植被繁盛和绿化设施完好,不断提高绿化质量和效益。
第十八条 各承包单位的绿化开发工程项目必须按照总体规划要求进行设计,并报经市两山绿化开发管理部门审批。
重大绿化开发工程的设计方案,必须由市两山绿化开发管理部门及有关单位参加审定,工程竣工后参加验收。
第十九条 两山绿化上水工程,由两山绿化开发管理部门统一规划,由有关单位组织实施。
两山绿化开发管理部门和水行政管理部门,必须严格按照《中华人民共和国水法》规定统筹安排绿化和农业用水,制定具体管理办法,实行计划用水,节约用水,加强用水管理。
第二十条 市公安局林业分局负责两山绿化区的林木保护和社会治安管理工作。
第二十一条 两山绿化开发区属封山护林区,严禁在林区内开垦、放牧、砍伐树木、毁坏草皮、猎捕野生动物。
第二十二条 两山游览区、封山护林区严格控制火源,禁止野外用火,不准擅自贮存易燃易爆物品。
承包单位应当设置防火标志和设施,并经常保持性能完好。
第二十三条 两山前山范围严禁挖砂、采石、取土。在两山后山范围挖砂、采石、取土的单位和个人,须经市两山绿化开发管理部门批准,并发给开采许可证,在划定地段开采。

第五章 奖励与惩罚
第二十四条 各级人民政府对在绿化开发管理两山中做出优异成绩的单位和个人,应予表彰奖励;对做出突出贡献的,授予先进单位、先进个人荣誉称号,并给予物质奖励。
第二十五条 违反本办法有下列行为之一的,由所在区两山绿化主管部门给予处罚:
(一)承包单位无故不完成承包绿化任务的,责令限期完成;逾期不完成的,除按规定收取绿化费外,并加收二至三倍的绿化费;承包合同中已有明确规定的,按合同规定办理。
(二)在两山封护区开垦、放牧或者攀折花木、偷摘果实的,责令赔偿损失,补种林木,并处以损失金额二至三倍的罚款。
(三)违反本办法规定,进行违章建设的,责令限期拆除,恢复地貌,并按工程造价的5—15%处以罚款。
第二十六条 违反本办法有下列行为之一的,由市公安局林业分局给予处罚:
(一)盗伐林木和偷盗幼树情节轻微的,责令补种盗伐株数十倍的树木或者缴纳补种费用,并处以违法所得三至五倍的罚款;滥伐林木情节轻微的,责令补种滥伐株数五倍的树木或者缴纳补种费用,并处以违法所得二至五倍的罚款。
(二)未经批准擅自采石、挖砂、取土致使山体植被受到毁坏的,责令赔偿损失并收缴五至七倍的恢复植被补偿费。
(三)违反规定用火的,予以警告,并处以10—50元罚款;造成较大损失的,责令限期赔偿损失,并处以50—500元罚款。
(四)毁坏绿化工程设施和建筑设施的,责令赔偿损失,并处以损失金额三至五倍的罚款。
有前款各项违法行为,情节严重、构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第二十七条 养林企业减免的税款未用于两山绿化开发建设的,由税务部门取消其减免税款的优惠待遇,并责令补交已减免的税款。
第二十八条 当事人对主管部门的处罚决定如不服,可以在接到处罚决定之日起十五日内,向作出处罚决定的上一级行政机关申请复议,对复议决定仍不服的,可以在接到复议决定后十五日内向人民法院起诉。
当事人对处罚决定既不履行、又不申请复议,由作出行政处罚决定机关申请人民法院强制执行。

第六章 附 则
第二十九条 本办法实施中的问题由兰州市人民政府负责解释。
第三十条 本办法自批准之日起施行。



1993年5月22日

河南省土地监察条例

河南省人大常委会


河南省土地监察条例
河南省人民代表大会常务委员会


(1997年4月4日河南省第八届人民代表大会常务委员会第二十五会议通过)

第一章 总 则
第一条 为了保障土地管理法律、法规的实施,加强土地监察工作,依法查处土地违法行为,根据《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、法规的规定,结合本省实际,制定本条例。
第二条 本条例所称土地监察,是指县级以上人民政府及其土地管理部门,依法对单位和个人执行和遵守土地管理法律、法规情况进行监督检查和对土地违法行为进行处罚的行政执法活动。
第三条 本省行政区域内土地所有者、使用者、有关部门和个人都必须遵守本条例。
第四条 县级以上人民政府应当加强对土地监察工作的领导和组织协调,充分发挥土地管理部门依法行使土地监察职能。
第五条 省土地管理部门主管全省土地监察工作。
市(地)、县(市、区)土地管理部门负责本行政区域内的土地监察工作。
县级以上人民政府其他有关部门应当按照各自职责,协同土地管理部门做好土地监察工作。
第六条 查处土地违法案件,必须以事实以根据,以法律为准绳,做到事实清楚,证据确凿,定性准确,处理公正,程序合法。
第七条 任何单位和个人有权对违反土地管理法律、法规的行为进行检举、控告。
第八条 县级以上人民政府或土地管理部门,对在土地监察工作中有突出成绩的单位和个人给予表彰和奖励。

第二章 土地监察职责
第九条 土地管理部门的土地监察职责是:
(一)监督检查土地管理法律、法规的实施情况;
(二)受理对土地违法行为的检举、控告;
(三)调查处理土地违法案件,制止土地违法行为;
(四)受理土地行政复议案件;
(五)监督检查下级土地管理部门和土地监察人员的行政执法活动;
(六)协同有关部门调查处理与土地有关的案件及土地管理人员依法执行职务遭受打击报复的案件;
(七)法律、法规规定的其他职责。
第十条 土地管理部门履行土地监察职责时,依法行使下列权力:
(一)对土地违法行为进行调查,询问当事人、知情人,查阅、复制与违法行为有关的材料、证据,勘测被调查现场;
(二)责令违法行为人停止土地违法行为。对拒不停止违法行为继续占地施工的,有权依法予以制止;
(三)对违法行为人依法实施行政处罚或行政处理;
(四)对依法应当给予行政处分的违法行为人向其所在单位或者其上级机关、行政监察机关提出行政处分建议。
第十一条 土地管理部门可以按照有关规定,聘请土 地监察专员。
第十二条 土地管理部门应当加强土地监察队伍建设,建立健全土地监察制度,加强对土地监察人员的业务培训,提高素质。
土地监察人员应经培训并考核合格后,方能任用。
土地监察人员依法执行职务时,必须佩戴土地监察标志,出示土地监察证件。

第三章 案件的管辖
第十三条 省土地管理部门管辖下列土地违法案件:
(一)市人民政府、地区行政公署超越批准权限非法批准占用土地或非法改变基本农田用途的;
(二)跨市、地行政区域的;
(三)在全省范围内有重大影响的;
(四)上级交办的。
第十四条 市(地)土地管理部门管理辖本行政区域内的下列土地违法案件:
(一)县级人民政府超越批准权限非法批准占用土地或非法改变基本农田用途的;
(二)跨县(市、区)行政区域的;
(三)在本行政区域内有重大影响的;
(四)上级交办的。
第十五条 县(市、区)土地管理部门管辖本行政区域内除上级土地管理部门管辖外的土地违法案件。
第十六条 上级土地管理部门可以查处下级土地管理部门管辖的土地违法案件,也可以将其立案的案件交由下级土地管理部门查处。
下级土地管理部门对其管辖的土地违法案件,需要由上级土地管理部门查处的,可以报请上级土地管理部门决定。
第十七条 管辖权不明或者管辖权有争议的土地违法案件,由其共同的上一级土地管理部门指定管辖。
超越管辖权限受理土地违法案件的,所作出的行政处罚或行政处理决定无效。

第四章 立案与查处
第十八条 立案应当符合下列条件:
(一)有明确的行为人;
(二)有违反土地管理法律、法规的事实;
(三)依照土地管理法律、法规应当追究法律责任的;
(四)属于本部门管辖的。
经查证符合前款条件的,应当受理,并在七日内报本级土地管理部门负责人批准立案。
第十九条 土地违法案件立案后,应当及时确定承办人。承办人不得少于两人。重大、复杂的案件可组成办案小组。
案件承办人员和本级土地管理部门负责人与本案有利害关系或与本案当事人有近亲属关系,可能影响公正查处案件的,应当回避。
承办人员的回避,由本级土地管理部门负责人作出决定。本级土地管理部门负责人的回避,由上一级土地管理部门或同级人民政府决定。
第二十条 土地管理部门对土地违法案件进行调查时,有关单位和个人应当如实回答询问,提供有关情况或资料,不得阻挠。询问或检查应当制作笔录。
对正在进行的土地违法行为,责令停止,发出停止土地违法行为通知书。
第二十一条 土地管理部门在作出行政处罚前,应当向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,听取当事人的陈述和申辩。
在作出较大数额罚款等行政处罚决定前,应当告知当事人有要求听证的权利。当事人要求听证的,土地管理部门应当组织听证。
第二十二条 土地管理部门办理土地违法案件,应在批准立案之日起三十日内作出处理决定。因特殊情况不能按期作出处理决定的,经本级土地管理部门负责人批准,可以适当延长办案期限,一般延长期限不得超过三十日。
第二十三条 案件调查结束后,承办人应写出土地违法案件调查报告,经本级土地管理部门负责人审查,依法分别作出如下决定:
(一)土地违法行为经查证属实,依法应当给予行政处罚的,作出行政处罚决定,并制作《土地违法案件行政处罚决定书》;
(二)认定侵犯土地所有权或者使用权的,作出行政处理决定,并制作《土地侵权行为处理决定书》;
(三)违法事实不能成立的,不得给予行政处罚;
(四)违法行为已构成犯罪的,移送司法机关。
对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的,管辖案件的土地管理部门的负责人应当集体讨论决定。参加讨论人员应在讨论记录上签名。
行政处罚、处理决定书应当在七日内,依照民事诉讼法的有关规定送达当事人。
第二十四条 当事人对行政处罚决定不服的,可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第二十五条 上级土地管理部门对下一级土地管理部门查处的重大的、复杂的案件,应当对查处案件的全过程实施监督检查。
第二十六条 案件处理完毕后,承办人应当写出土地违法案件结案报告,经本级土地管理部门负责人批准结案。并将办案过程中形成的文书、图片、照片等资料编日,立卷归档。
案件处理结束后,应当将下列文书报上一级土地管理部门备案。
(一)《土地违法案件行政处罚决定书》;
(二)《土地侵权行为处理决定书》;
(三)土地违法案件结案报告;
(四)经复议机关复议或人民法院审理的案件,应附复议决定书副本或人民法院判决书副本。
第二十七条 县级以上人民政府对下级人民政府,同级人民政府对所属土地管理部门作出的违法行政行为,应当责成作出行政行为的机关限期纠正,逾期不纠正的,上级或者同级人民政府予以撤销、纠正。
土地管理部门发现本级人民政府实施违法的土地行政行为,应及时向本级人民政府提出纠正的建议,并向上级人民政府及其土地管理部门报告。
上级土地管理部门对下级人民政府的土地违法行政行为,应当及时报告同级人民政府予以撤销、纠正。
上级土地管理部门发现下级土地管理部门不履行或不正确履行法定职责的,有权责令限期改正,也可以直接纠正。
上级土地管理部门发现下级土地管理部门作出的未经行政诉讼或者行政复议而已发生法律效力的行政处罚决定有错误的,可以责令下级土地管理部门重新处理,也可以直接依法处理。

第五章 法律责任
第二十八条 违反土地管理法律、法规的行为,由土地管理部门依法给予行政处罚。对直接责任人员和主管人员应当追究行政责任的,土地管理部门可以向其所在单位或上级机关、行政监察机关提出处分建议。受理机关应当依法作出处分或不处分的决定。
第二十九条 违反土地管理法律、法规的行为,情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十条 依法受到限期拆除新建建筑物和其他设施处罚的单位和个人,继续施工的,土地管理部门有权制止,对继续施工的设备、建筑材料予以查封;逾期不拆除的,对新建建筑物和其他设施申请人民法院强行拆除。
拒绝、阻碍土地监察人员依法执行职务的,依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十一条 对土地监察人员、举报人打击报复的,对有关责任人员由主管部门或上级机关、行政监察机关依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十二条 土地监察人员在查处土地违法案件中,徇私舞弊、玩忽职守、索贿受贿的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十三条 土地管理部门对查封的建筑材料和设备丢失、损坏的,应依法给予赔偿,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
土地管理部门违法实行检查措施或执行措施给当事人造成经济损失的,应当依法给予赔偿,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第三十四条 乡报人民政依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定,可以处理本行政区域内农村居民非法占用和超标准占用土地建住宅的案件。
第三十五条 本条例自1997年5月1日起施行。



1997年4月4日