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法院审判权运行机制改革研究/康常荣

作者:法律资料网 时间:2024-07-03 11:47:59  浏览:9751   来源:法律资料网
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            法院审判权运行机制改革研究
                   --论法官独立审判权

  作者:新疆生产建设兵团第一师中级人民法院助理审判员康常荣

  内容提要:人民法院审判组织包括审判委员会、合议庭和独任审判员。而上述审判组织的组成人员都隶属于行使审判管理权的立案庭、审判庭、执行庭以及设立这些机构的法院本身。根据我国法院的制度现状,裁判文书的生成在经过合议庭评议后,还要经过庭长审核、院长审核,有的还要经过复议、审判委员会讨论,多次轮回之后,才实现凤凰涅盘。在此过程中,过度强调法院这一司法机构本身的司法独立性,忽视和削弱了合议庭和独任审判员这一审判组织的独立性。然而纵使如此,案件仍难免上诉、发回、改判和再审。民事和行政诉讼活动缺乏检察院的有效监督。如何恰当配置审判权,如何合理确定各主体在审判活动中的地位和作用,如何有效发挥检察院的监督作用,建立符合审判客观规律、现实条件和时代要求的审判权运行机制,是我国法院改革与发展的重大任务。
关键词: 审判主体;审判权运行;机制改革
一、审判权运行中存在的问题
(一)审判主体的多样性和层级性
审判主体直接关系裁判文书的生成,是审判权运行的核心。我国法院审判组织包括审判委员会、合议庭和独任审判员。而上述审判组织的组成人员都隶属于行使审判管理权的立案庭、审判庭、执行庭以及设立这些机构的法院本身。根据我国法院的制度现状,裁判文书的生成在经过合议庭评议后,还要经过庭长审核、院长审核,有的还要经过复议、审判委员会讨论,多次轮回之后,才实现凤凰涅盘。在此过程中,过度强调法院整体的司法独立性,忽视和削弱了合议庭和独任审判员这一审判组织的独立性。审判组织与审判机构未能形成有效运行和制约监督机制。主要表现在以下几点。
1.隐形审判主体的存在
关于裁判文书的生成方式,国外法院比较一致的做法是,独任审判员或合议庭所形成的裁判意见,不受其他主体的评价。而我国裁判文书生成方式决定了我国审判权力运行与其他国家存在重大差异。根据我国现行的司法解释及相关规定,除了独任审判员和合议庭外,审判委员会做为决定裁判结果的最高机构,也属于法律规定的审判主体。另外,由于院长、庭长有权力签发裁判文书,有权发表建议、要求复议,提交审判委员会讨论,对案件的实体裁判产生不同程度的影响,在一定程度上成为审判活动的隐性主体或称为幕后主体,形成了“审的人不判、判的人不审”的现象。
2.按照公务员序列管理法官队伍的不良影响
我国的法官队伍被纳入公务员序列,实行公务员管理体制,法官具有法律职务和行政职务的双重身份,且行政职务的大小对法官政治前途和生活待遇的影响一直处于主导地位。法院内副庭长、庭长、审判委员会委员、副院长、院长之间构成类似于行政科层的金字塔设置,各层级具有明确的从属关系,这种从属关系的效应常常体现在案件的实体裁判过程之中。同一案件在同一审级内往往需要经历多个主体和层级的复合评价,才能形成最终的裁判意见[1]。由于行政级别带来的官本位思想和行政强权,领导权威大于法律权威,加之我国法院审判权运行初期的行政决策式和行政审批式的残余影响,有的院长、庭长未必按照规矩出牌,造成了我国审判运行一定程度上的乱象。
3.法律和制度规定的不合理性
一些权力运行规则都无一例外地设置了弹性条款或“兜底条款”,如规定“合议庭认为需要提请审委会讨论决定的其它案件,或“本院审委会确定的应当由审委会讨论决定的案件”。这就使得已经形成合议庭多数意见甚至一致意见的裁判仍有可能被提交审判委员会讨论决定。这些条款实际上瓦解了相关规则的限定意义,为各主体参与个案裁判留下自由空间。
正因为上述情况的存在,以人民法院名义所作出的裁判,在“说理部分”的表述,既可能是代表法院审理案件的独任审判员或合议庭,也可能是代表法院集体审判意志的审判委员会,还可能是代表个人意志的其他主体。这种审判权运行状态即损伤了独任审判员或合议庭的审判主体地位,也容易为徇私舞弊者利用。
(二)审判权未得到有效的监督
审判权的健康运行必须依赖于法院内部和外部的监督,法院内部的监督为内设审判监督庭,外部的监督包括党派监督、人大监督、检察监督、媒体舆论监督、公民个人监督等等。相比之下,法院内设监督机构的监督和检察监督无疑是专职也是最专业的监督方式。本文说谓审判权未得到有效的监督,主要指法院内部设立的审判监督庭作用发挥不足,和检察院对民事、行政案件的监督实践不够两个方面。
1.法院内部设立的审判监督庭作用发挥不足
有的基层法院由于法官资源短缺和编制不足而无法设立审判监督庭,有的法院虽然设立审判监督庭但与审判管理办公室“一套人马、两块牌子”,或兼领减刑假释业务而无瑕兼顾;有的由于资历不足查找不出案件实体处理上的错误,只局限于案件的程序问题和裁判文书上的文字错误、以及案卷装订上的不当之处;有的虽资历有余但怕得罪人而不愿意指出错误,亦或者只根据当事人的再审申请审查案件。鉴于本级法院内部法律监督的弊端,有必要借助外部的法律监督。
2.检察院对民事、行政案件的监督实践不够
虽然诉讼法规定检察院有权对民事和行政案件的诉讼活动实施监督,但根据法律规定,法院不通知检察院派员出庭,也没有向检察院抄送裁判文书的硬性规定。检察监督没有发挥出应有的作用。长期以来,检察院对这两类案件的诉讼活动启动抗诉程序只依靠当事人的申请。如果没有当事人向检察院申请抗诉,检察院根本无法获知某一民事或行政案件的裁判是否存在问题。这是导致全国由检察院抗诉的民事和行政案件数量极其有限的原因。
二、对法官独享裁判权正反面理论基础的剖析
对审判权运行存在问题,是利弊取舍的问题。思想认识上的不统一是出现上述问题的内在原因。是由合议庭或独任法官排他地独立享有审判权,还是继续奉行案件审批制、保持院长及审委会对裁判的最终决定权,还是以合议庭或独任法官独享审判权为原则、以审判委员会决定个别案件为补充?是主动邀请检察监督,还是被动接受?
(一)否认法官独享裁判权的理由
1.从我国宪法、法官法的规定来看,我国司法审判是以法院而非法官为主体或本位的
《中华人民共和国宪法》第一百二十六条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。有学者认为明确谁是审判主体是判断司法独立的前提。如果审判主体是法院,裁判行为是由法院机构整体完成的,那么对司法独立的评价就在于法院的审判权是否独立而不在于法官是否独立。
2.认为多审判主体是集中了人的智慧
院、庭长是较为优秀的法官,多审判主体有利于集中更广泛的智慧,更加审慎地解决法院所面临的复杂疑难问题,且院长、庭长干预的案件和审委会讨论决定的案件实际上不多见,并不影响合议庭或独任审判员作为审判主要力量这一格局。
3.现实需求和领导责任的唆使
在当前法官队伍特别是中西部法官队伍素质良莠不齐的现实情况下,由院长、庭长对裁判文书进行把关有一定的现实需求。另一方面,院长由人大选举产生,对人大负责,接受人大监督,也导致院长介入到具体审判过程,把控重大、疑难案件的裁判。
(二)肯定法官独享裁判权的理由
1.西方法治国家的普遍性实践
独任法官或合议庭在法院内部排他地独立享有裁判权是西方法治国家的普遍性实践。这一实践对于我国坚持依法治国、将法治作为治国理政基本方式的要求有借鉴意见。
2.法无明文规定
我国诉讼法中关于“审判组织”的规定中,只有合议庭和独任审判员,没有审判委员会,只规定了合议庭评议案件的规则,并没有将审判委员会对案件的最终裁决权写入诉讼法。相反,《中华人民共和国法院组织法》中对审判委员会的职责有明确的规定,“审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。请注意这里的用词是“讨论”而不是“决定”。在《中华人民共和国法官法》规定的法官义务当中,有以事实为根据、以法律为准绳,但没有必须服从审判委员会对案件处理的规定。
3.行政化决策的弊端和对法官主观能动性的挫伤
法院内部金字塔式的权力设置模式、官本位的思想使得院长、庭长容易基于领导地位强调领导权威,容易强化行政化决策方式,即“我是你的上级,你必须听我的”,忽略了用理论说服。如果法官不接受院长、庭长的意见,就可能被边缘化。院长、庭长和审委会主动介入案件的裁判,否定了法官的主观能动性,挫伤了法官积极性,甚至成为个别法官逃避审判职责的方法。有的法官逐渐产生了依赖心理,在对案件处理束手无策时,亦或担心被上级法院改判的可能性较大时,不考虑分析案情、深入研究,而是将案件的决策权直接交给院长、庭长和审委会。
4.制度设计缺陷
现行的裁判文书审核制度设计不符合少数服从多数的民主集中制原则。法官的审判权是平等的,没有上下级之分。基于法院上、下级之间及其内部之间在审判业务上的指导性质而非领导性质,法院审理案件中的民主集中制,应当仅限于少数服从多数,不存在下级服从上级。院长、庭长的意见属于个人意见,相对于合议庭形成的多数意见(有些还可能是一致意见)而言,更应当尊重多数意见。如果院长、庭长可以否定合议庭民主产生的意见,就成了下级服从上级,本身即不符合法院独特的民主集中制原则。而2002年最高法《关于人民法院合议庭工作的若干规定》第17条不仅规定院长、庭长对合议庭的评议结论有异议的可以建议复议,而且规定复议后仍有异议的,庭长可以将案件提请院长审核,院长可以交审判委员会讨论决定。这一规定实际上照搬了行政审批模式。
5.院长和庭长的观点未必正确,合议庭和独任审判员的观点未必错误,实践是检验真理的唯一标准
每个法官对事物的认识不尽相同,在案件处理上有时候是智者见智、仁者见仁。院长、庭长的意见,甚至是审判委员会的集体意见也不一定正确。甚至我们说,一审的裁决被二审改判,也并不意味着一审的裁判错误和二审的裁判正确,只是法律赋予二审法院的判决为终审判决的权力。审判委员会决定的案件被上诉、改判或者发回重审,二审终审的裁判经申诉成功后被上级法院指令再审的都不乏其数。安徽省高院再审董家玲诉某保险公司财产保险合同纠纷一案就是一个典型例证。这起案件在再审过程中,对某一法规的理解成为本案焦点。案子经审判委员会讨论形成多数意见,但仍然向最高人民法院提交了“(2008)皖民申字第440号”请示。然而最高人民法院作出“(2009)民立他字第42号”批复却是同意安徽省高级法院审判委员会的少数人意见。实践是检验真理的唯一标准。既然法律赋予了当事人的上诉权和申诉权,法院内设审判监督庭对案件审判质量实施专门监督,检察院也有对民事、行政案件的抗诉权。案件裁判结果是否有瑕疵,是否达到法律效果和社会效果的统一,只有经过实践即宣判以后才知道。如果有错误,自然可以通过二审的程序予以纠正。
6.对两种错误认识的批判
承认当前法官队伍特别是中西部法官队伍素质良莠不齐的现状,承认由院长、庭长对裁判文书进行把关有一定的积极意义,并不意味着可以喧宾夺主、越俎代庖,取代合议庭或独任审判员的意见。院长、庭长没有否定法官裁决意见的情形只不过是合议评的意见符合院长、庭长的意见,而不是赋予或尊重法官的独立裁判权。
三、对审判权运行机制改革的建议
(一)建立独立于公务员序列的法官队伍
尽快将法官从公务员队伍中分离出来,以法官等级作为法官级别高低的唯一标准。承认和崇尚法官的法律权威,降低和褪化法官的领导权威意识。法官享有“高人一等”的政治地位。改变法官任职条件高于行政人员而职务或等级晋升、政治、生活待遇等同于行政人员的现实状况。提高法官的政治待遇,避免因法官政治待遇低于行政管理人员而遭遇干扰。
(二)重塑审判职权的配置
重塑审判职权的配置就是重新确定各主体在审判活动中的地位与作用。笔者认为,一方面,应当承认院长、庭长在裁判过程有享有一定话语权;另一方面,又必须对院长、庭长、以及审判委员会的参与行为作出明确的限定,弱化院长、庭长、以及审判委员会的裁判主体地位,突出法官的裁判主体地位。从范围和方式对院长、庭长参与裁判加以限定。通过一系列制度建设,防止院长、庭长对审判员在审判业务上的指导地位向领导地位转变,避免把“审核”衍变为“审批”,“要求复议”衍变为“强制性变更”。
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时间:01-15 09:19 作者: 苏秋琳 新闻来源:检察日报
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公共采购市场亟待司法介入
———读谷辽海《法治下的政府采购》

日前,北京市辽海律师事务所主任、中国物流与采购联合会特聘政府采购专家谷辽海先生撰写的政府采购系列丛书第三卷《法治下的政府采购》(群众出版社2005年12月版)问世。该书针对我国的两部公共采购法即《招标投标法》和《政府采购法》所存在的制度缺失、公共采购市场中存在的“黑箱操作”和“权力租金”等交易现象,逐一进行了全面论述和深入分析,为司法机关处理相关问题提供了理论与实务支持。

作者认为,我国目前的公共采购市场主要是指各级国家机关、企事业单位、社会团体等采购主体利用公共资金,通过公开招标等采购方式获取货物、工程和服务而形成的公共交易市场。那些虽非利用公共资金,采购主体也非政府机关、国有企事业单位、团体组织,但涉及到公共安全、公共设施、公用事业等事关公众利益和国家利益的稀缺资源采购,也属于公共采购市场的一部分,必须通过强制招标的方法,引入竞争机制,并在国家权威媒体上公开披露所有采购信息,以保障透明度和公平。

虽然目前我国已经有了规范公共采购市场的两部法律,但在作者看来,现行公共采购制度中的最大问题就是监督机制存在缺陷,无力遏制“权力租金”:其一,招标公司为“权力租金”提供了合法场所。不论是我国《招标投标法》还是《政府采购法》,均允许以营利为目的的招标公司代理公共采购业务。这在国外的公共采购制度中是非常罕见的。我国现行法律对招标公司的法律定位是中介代理机构,表面上来看,采购人似乎不掌握公共采购项目的最终决定权,供应商获取公共采购项目不是直接从采购人的手中拿到的,而是由招标公司通过公开招标的方式,在公平竞争的情况下获得的。但实际情况是,在公共资源稀缺的情况下,掌握“权力租金”的采购人选择招标公司的余地非常大,同时,在激烈竞争的环境下,招标公司为了获得采购代理业务,必须支付相应的“权力租金”,以维持自身的生存和发展。在这种情况下,招标公司为了支付“权力租金”,就只能从供应商身上下手。哪个供应商给付的酬谢最高,就将采购项目给谁。其二,评标专家制度为“权力租金”的实现提供了方便。根据我国《招标投标法》的规定,采购人?指招标人?或者采购代理机构?通常指名称各异的招标公司?不得在评标委员会推荐以外的供应商中确定中标、成交的供应商。由于评标委员会是由招标公司临时组建的,评标专家也是由招标公司聘请并给付酬金的。因此,评标专家不能不听从招标公司的意见,丧失了站在第三方立场公正选择适格供应商的独立性。而且,采购项目评标一结束,评标委员会就解散了,不可能独立承担法律责任。这正如一场宴会,招标公司邀请大家聚餐,吃完了就散宴。在现行的评标专家制度下,通常选择投标报价最高的供应商为合格供应商。为什么不选择报价最低的供应商呢?因为“权力租金”通常是在投标供应商最高报价与最低报价的差额中获得的。比如,1000万元的工程,有的供应商报价800万元就可以完成采购项目,有的报价900万元,有的报价600万元。在这些不同的报价中,最低报价600万元的供应商往往会败下阵来,通常报价900万元的供应商就有希望中标。两者之间的差价300万元就是“权力租金”。

由于我国公共采购市场存在着巨大的隐蔽性,目前普遍存在的这种“权力租金”现象通常还不为人们所关注。对此,作者指出,我国各级司法机关,尤其是作为法律监督机关的检察机关,非常有必要对我国公共采购所存在的法律和实践问题进行深入调查、研究,将廉政制度建设延伸到公共采购领域里,在这一领域里加强检察机关的法律监督,以提高公共采购对象公开招标的透明度,保护广大供应商的合法权益,从而使我国的公共采购市场有序地、健康地发展,以维护国家法律的尊严。

关于印发宿州市计划生育家庭权益保障实施办法的通知

安徽省宿州市人民政府


关于印发宿州市计划生育家庭权益保障实施办法的通知


各县、区人民政府,市政府各部门、各直属单位:

《宿州市计划生育家庭权益保障实施办法》已经2011年11月27日市人民政府第32次常务会议通过,现印发给你们,请遵照执行。




二○一一年十二月二日    

宿州市计划生育家庭权益保障实施办法


第一条 为了鼓励公民实行计划生育,切实保障计划生育家庭的合法权益,根据《中华人民共和国人口与计划生育法》和《安徽省人口与计划生育条例》等法律、法规,结合本市实际,制定本办法。

第二条 本办法适用于本市行政区域内计划生育家庭的合法权益保障。

第三条 本办法所称的计划生育家庭,是指夫妻双方或者一方户籍在本市,依法实行计划生育的家庭。

第四条 市、县(区)人民政府应当将计划生育家庭合法权益保障所需经费纳入财政预算,将计划生育家庭合法权益保障工作纳入目标责任制考评内容。政府有关部门在出台相关惠民政策时,应当与计划生育政策相兼容。

第五条 实行计划生育的育龄夫妻免费享受基本项目的计划生育技术服务。基本项目的计划生育技术服务包括:发放避孕药具、孕情和环情监测、放置和取出宫内节育器、绝育术、终止妊娠术及技术常规规定的各项医学检查、计划生育手术并发症的诊治以及国家规定的其他基本项目。

第六条 有工作单位的职工实行晚婚晚育的,享受下列待遇:

(一)晚婚的初婚者延长婚假20天;

(二)晚育的初产妇延长产假30天;

(三)在产假期间申请领取独生子女父母光荣证的,延长产假30天,男方享受10天的护理假;夫妻异地居住的,男方享受20天的护理假。

职工在前款规定的婚假、产假、护理假期间,享受其在职在岗的工资、奖金、福利待遇。

农民或者城镇无用工单位的居民晚婚晚育的,由户籍所在地乡(镇)人民政府、街道办事处给予不低于100元的奖励。

第七条 夫妻自愿终身只生育或者依法只收养一个子女,在子女16周岁前领取独生子女父母光荣证的家庭,享受下列待遇:

(一)从领证之月起,每月按不低于30元的标准发给独生子女保健费,至独生子女满16周岁止。所需经费,是国家机关、事业单位、国有企业职工的,由所在单位承担。其他人员由户籍所在地县、区财政承担;

(二)国家机关和事业单位职工退休时,提高5%的退休金;企业职工退休时,由所在单位一次性给予不低于3000元的奖励。所需经费,是国家机关和事业单位、国有企业职工的,由所在单位承担;其他人员由户籍所在地县(区)财政承担。国有企业改制、破产的,其退休职工计划生育奖励资金的发放依照国家和省人民政府有关规定执行;

(三)在调整承包地、自留地、自留山,安排宅基地,分配集体收益、集体林权,国家征收土地安置补助、房屋拆迁补偿和采煤沉陷区搬迁安置补偿等时,以家庭人口数量作为基本分配补助单位的,增加一人份的份额;以家庭为基本的分配补助单位的,增加户均30%以上的份额;

(四)符合社会救助条件的,优先纳入社会救助范围,并适当提高救助比例;

(五)国家和省规定的其他待遇。

第八条 农村领取独生子女父母光荣证的家庭,除享受本办法第七条规定的奖励和优待外,还享受下列待遇:

(一)优先列为家庭经济发展的重点扶持对象,在资金、技术、培训、信息等方面予以支持、优惠,在组织劳务输出时优先安排,在扶贫贷款、以工代赈、扶贫项目等方面给予优先照顾;

(二)优先享受新农村建设优惠条件,在宅基地划分、改水改厕、沼气应用、新技术推广等方面优先安排;

(三)全部纳入新型农村合作医疗保险范围,个人交纳费用由乡(镇)人民政府统一代交;

(四)参加新型农村社会养老保险的,由县(区)财政在原补贴基础上每年再增加20元缴费补贴;独生子女死亡或者三级以上伤残后不再生育或者收养子女的夫妻(女方年满49周岁),由县(区)财政按100元的标准为其代交全部养老保险费;

(五)独生子女在接受义务教育期间寄宿的,由户籍所在地乡(镇)人民政府给予寄宿生活补助;报考本市高中时,给予10分的加分奖励。

农村生育两个女孩并落实绝育措施的家庭,可以享受前款规定的优待。

第九条 职工实行计划生育手术的,按照不低于下列规定的天数享受休假,休假期间享受其在职在岗的工资、奖金、福利待遇:

(一)放置宫内节育器,休假2天;

(二)取出宫内节育器,休假1天;

(三)输精管绝育,休假7天;

(四)输卵管绝育,休假21天;

(五)孕期3个月以内(小于13周)人工流产,休假20天;孕期3个月以上7个月以下终止妊娠,休假42天;孕期7个月以上终止妊娠,休假90天;

(六)放置(取出)皮下埋植剂,休假2天。

前款规定的假期,自手术之日起计算;同时实行多项计划生育手术的,假期累计计算。

第十条 职工节育手术并发症患者在治疗期间,享受其在职在岗的工资、奖金、福利待遇;农民、无用工单位的城镇居民因此导致生活困难的,或者治疗后仍不能正常从事劳动的,由当地人民政府给予补助。

第十一条 终身无子女或者领取独生子女父母光荣证后子女死亡不再生育的职工,退休时按100%发给退休金,或者一次性给予不低于5000元的补助。补助所需经费,由户籍所在地县(区)财政承担。

第十二条 符合本省规定的再生育条件,自愿只生育一个子女并领取独生子女父母光荣证的家庭,除享受本办法第七条和第八条规定的待遇外,由所在单位或者户籍所在地乡(镇)人民政府、街道办事处一次性给予1500元的奖励。

第十三条 城镇居民独生子女经依法鉴定为三级以上伤残的,凭伤残证明一次性给予不低于2000元的补助。其父母系职工的,由所在单位发给;其他人员由乡(镇)人民政府、街道办事处发给。 

第十四条 本办法规定由乡(镇)人民政府、街道办事处给予计划生育家庭的奖励和补助经费,由县(区)人民政府承担,市财政予以适当补助。具体补助标准由市人口和计划生育行政部门会同财政部门制定,报市人民政府批准后执行。

第十五条 财政、人口计生、审计、监察等部门,应当加强对计划生育家庭合法权益保障所需经费使用情况的监督检查,发现问题的,及时依法处理。

第十六条 计划生育家庭违反人口与计划生育法律、法规和国家有关政策规定的,停止享受有关待遇,由县(区)人口和计划生育行政部门收回已领取的全部资金,并依法予以处理。

第十七条 本办法自公布之日起施行。