全国人大常委会法制讲座第二十五讲
行政许可与行政强制法律制度
应松年
一、行政许可法律制度
(一)行政许可法律制度概述
行政许可是一项极为重要的法律制度，是国家为维护经济秩序、社会秩序和公共利益，保护资源和生态环境，保障公民权利等而设立的具有多方面功能的法律制度，为世界各国所普遍重视和广泛适用。
1．行政许可制度的涵义与性质行政许可也就是通常所说的行政审批，是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事某种行为、确认某种权利、授予某种资格和能力的行为。
许可，对被授予者说，是赋予权利，如准予驾驶机动车，准予开办会计师事务所，因而有时被称为授益行为。但是对更多未被赋予权利者来说，则是一种禁止，是对行使某种权利的限制，所有未取得驾驶证者都不得开汽车；未被批准开办会计师事务所者，一律不得开办。因此，从性质上说，许可是对限制或禁止的解除。
在法治国家里，公民可以从事一切活动，除非法律有禁止。许可正是权利与禁止这两者的结合点。例如，为了维护社会秩序和公共利益，对机动车驾驶必须实行许可制度。开车是一件具有危险性的事情，因此一般人不得开车；但开车又是具有利益性的事情，因而又应该允许开车。为了利用其有利方面，防止损害他人和公共利益的事情发生，国家就需要实行驾驶机动车的许可制度，一般人都禁止开车，但会驾驶汽车、懂得驾驶规则者可以被许可。很显然，对某一事项是否应该设立许可制度，是建立在这样的基础上的：一方面，这一行为具有潜在的危险性，另一方面，又对需要者有利。如果绝对有害，所谓有百害而无一利，就不可能建立许可制度；反之，只有好处，对社会和他人都无不利，完全可以由个人、组织自行决定的，也不可能建立许可制度。许可的这一普遍禁止的性质，使许多国家将此称为管制，日本则称为规制。有利有害，为能达到趋利避害的目的，这才需要设置许可制度。
2.许可的范围与种类
许可是对禁止的解除，这是社会生活所必需的，其原因也是多方面的。有可能是为了维护经济秩序、社会秩序和公共利益，也有可能是由于数量的限制，或者对从事服务行业者要求有特殊的资格，等等。从实践看，许可的范围大致包括以下几类：第一，为了社会安全和公共利益，对于直接影响人身健康、生命财产安全的产品的生产、经营、运输等需要实行许可；第二，对数量有限的自然资源或社会资源的开发利用需要实行许可；第三，对自然垄断的行业的准入，需要实行许可；第四，对为公民提供服务、直接影响公共利益，因而要求提供者必须是具备特殊信誉、条件、技能的个人、组织，由此而必须实行许可，等等。当公民、法人或其他组织需要取得许可时，就要由公民、法人或其他组织依法定条件和程序提出申请，经有关行政机关依法审查，决定是否许可。
但是，上述这些领域是否必须由行政机关直接进行审批?实践证明并非如此。例如，自然资源的开发利用，有的就可以运用市场机制来解决；对某些特殊行业从业者的资格、资质的控制，就可以授权中介组织、行业自律组织来承担。此外，许可是一种事先控制，但许多事情其实完全可以通过事后监督来解决，而不必实施严格的许可制度。
对许可进行分类比较困难，因为条件、标准很难统一。按禁止的严格程度的不同，理论上许可大致可分为特许、一般许可、认可与核准、登记等种类。特许针对那些控制较严，只给少许符合条件者以许可的事项，如某些特别自然资源的开发利用；对公共安全有重大影响的事项；某些带有自然垄断性质的行业的市场准入等。绝大部分许可属于一般许可，并无数量上的限制，只要符合条件就可申请。认可和核准则更加宽松，行政机关的任务只是审查是否符合条件。登记是否可列入许可范围，理论上尚有争论。因为行政机关在这里的任务只是对符合条件者就予备案登记，作出公示，以备检查，对申请材料所反映的事实和权利义务关系的真实性不作实质性审查，由申请登记者自行负责。至于实践中行政机关如何掌握许可的条件，一般都由设置许可的法律规范明确规定。
3．许可的基本原则
归纳我国和西方国家的经验或法律规定以及WTO的规则要求，许可制度大致包含如下几项基本原则：
(1)法定原则。由于许可制度直接关系公民、法人和其他组织的权利，因此，许可的设定、实施机关的权限和义务、获得许可的条件和程序等，都必须由法律规定。
(2)公开、透明原则。许可的设定过程，设定许可的法律文件，许可的条件、程序，都必须公开、透明。
(3)公正、公平原则。设定和实施许可，必须平等对待同等条件的个人和组织，不得歧视。
(4)便民、效率原则。许可在程序设置上必须体现方便申请人、提高行政效率的要求。
(5)救济原则。包括在实施许可时，申请人有权陈述、申辩、依法请求听证、申请复议和提起诉讼等。
(6)诚实信用、信赖保护原则。诚实信用是民事行为中最重要的原则，是市场经济活动的基础，它要求对待别人的利益像对待自己的利益一样。这一原则也是政府行政活动的基本原则，它要求政府信守自己的诺言，要求行政活动具有真实性、稳定性和善良性。行政机关制定的规范或作出的行为应具有稳定性，不能变化无常，不能溯及既往。在诚信的基础上产生信赖保护原则，即公民基于对行政机关信赖所作的行为，应得到行政机关的保护，这一原则尤其适用于行政机关的“授益行为”。行政机关不得随意变更或撤销许可。因公共利益的需要，必须撤销或变更许可的，行政机关应负责补偿损失。例如公民投资某一项目，已得到批准，但后来行政机关出于某种公共利益的考虑，要撤销许可，就必须承担补偿责任。
(7)监督与责任原则。谁许可，谁监督，谁负责。许可要与行政机关的利益脱钩，与责任挂钩。行政机关不履行监督责任或监督不力，甚至滥用职权、以权谋私的，都必须承担法律责任。
(二)我国行政许可制度的现状、问题和行政许可立法
1.我国行政许可制度的现状与问题改革开放以来，经过十几年的发展，我国已经在很多必要的行政管理领域设置了许可制度，对维护经济和社会秩序，保障国家、社会和公民的权利和利益方面，起到了积极作用，但由于缺乏统一的法律规定，许可设置过多过滥，程序繁琐，很多方面已经走向反面，成为阻碍经济发展、损害公民权利的扰民制度，有些还成为腐败的温床。从法律上看，目前我国的行政许可制度存在以下几个方面的问题：
第一，行政许可设置过多过滥。全国统计，行政许可事项在三千项左右，各省市统计，一般也是两千项以上，除法律、法规外，一些地方或部门在行政规范性文件中，随意设定各种许可制度，或在各种许可制度以外，另加年检、月检等等。
科学技术部、财政部关于印发《科技文献信息专项经费管理暂行办法》的通知
科学技术部 财政部
科学技术部、财政部关于印发《科技文献信息专项经费管理暂行办法》的通知
国科发财字［2001］366号
国务院有关部门、直属机构，有关转制科研机构：
为规范和加强科技文献信息专项经费的财务管理，推动国家科技文献信息资源共建共享体系的建设，科技部、财政部制定了《科技文献信息专项经费管理暂行办法》，现印发给你们，请遵照执行。
附件：科技文献信息专项经费管理暂行办法
二○○一年九月二十日
附件：
科技文献信息专项经费管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为规范和加强科技文献信息专项经费(以下简称专项经费)的管理，推动国家科技文献信息资源共建共享体系的建设，根据国家有关财务规章制度，制定本办法。
第二条 本办法适用于参加国家科技图书文献中心(以下简称中心)共建共享的中央级科技信息研究单位(以下简称成员单位)。
第三条 专项经费来源于中央财政科学事业费预算拨款，由科技部、财政部共同管理，科技部负责专项经费的具体组织实施。
第四条 专项经费的安排和使用要体现国家目标，有利于加强科技文献信息资源的收藏、开发和利用，促进资源共建共享，为我国科学技术发展提供支撑服务。
第五条 专项经费预算管理的原则
(一)经费与任务挂钩的原则。专项经费的预算安排与中心各成员单位承担的年度任务相挂钩。根据文献信息资源采购、加工服务和网络建设的工作量统筹安排预算。
(二)专家咨询与政府决策相结合的原则。专项经费预算审批实行专家咨询、中心理事会审议、政府决策相结合的机制。
(三)追踪问效的原则。要加强对中心各成员单位专项工作任务落实情况和经费预算执行情况的监督检查，努力提高资金使用效益。
第二章 经费支持方向与开支范围
第六条 根据国家科技发展的要求，结合国家科技文献信息资源共建共享规划，专项经费主要用于以下几个方面：
(一)文献信息资源的采集。包括各种载体的科技期刊、会议文献、科技报告、科技图书等文献信息资源的采购。
(二)文献信息资源的加工服务。包括科技文献信息资源的数字化、网络化整理加工，以及文献信息资源的综合开发和对外提供有关查询服务等。
(三)文献信息资源网络的建设和运行维护。包括网络服务系统的软硬件建设、网络运行维护等。
(四)其他与文献信息资源共建共享建设相关工作。
第七条专项经费的支出范围包括专项业务费和组织管理费。
专项业务费是指中心各成员单位文献信息采集、加工服务和网络建设过程中发生的各项费用。包括：文献信息资源采购费、网络设备及软件购置费、加工服务费、软件开发费、动力费、通讯费等。
组织管理费是指在开展文献信息资源共建共享工作过程中发生的组织、协调、论证、评审、监督检查等各项费用。组织管理费年度预算根据实际需要编制，并报财政部核定。
第八条 专项经费支出中属于政府采购的项目应当按照财政部政府采购的有关规定执行。
第三章 经费申报、审批和下达
第九条 根据财政部核定的年度专项经费预算，中心结合科技文献信息资源共建共享规划及现有文献信息资源状况，组织有关专家对成员单位提出的年度预算需求，进行综合平衡，统筹安排，分别就科技文献信息资源的采购、加工服务和网络建设，提出年度工作任务和经费预算建议，报中心理事会审议。
第十条 中心理事会召集理事会成员，根据理事会职责和议事规则，对年度工作任务和经费预算建议进行审议，提出年度工作任务和经费预算分配方案，报送科技部。
第十一条 科技部对中心理事会报送的年度工作任务和经费预算分配方案进行审核，会同财政部审批下达专项经费预算。并由科技部下达年度工作任务，根据管理需要与中心或中心成员单位签订任务书。
第十二条 专项经费年度预算安排的组织管理费可以由科技部委托中心有关成员单位负责日常财务管理工作。
第十三条 专项经费的拨付按照财政预算资金拨付的有关要求办理。
第四章 经费预算执行
第十四条 中心各成员单位要按照任务书的要求，严格组织实施，并为各项工作的开展提供必要的条件。
第十五条 专项经费的管理和使用要严格执行国家有关财务制度的规定，中心成员单位财务部门要加强监督管理，对专项经费单独设帐核算，并做到专款专用。
第十六条 经批准的工作任务及经费预算一般不予调整。因特殊原因确需调整的，须经中心理事会审议后，报科技部按预算管理程序进行调整。
第十七条 对未按任务书执行的中心成员单位，科技部、财政部将终止拨款并收回部分或全部已拨资金。
第十八条工作任务因故中止，中心成员单位应及时报告中心理事会和科技部，科技部、财政部可以根据具体情况，作出相应处理。
第十九条 专项经费的年度结余，按照预算管理要求，经财政部核批后，由中心成员单位按照指定用途继续使用。专项经费形成的固定资产属于国有资产，由中心成员单位管理并行使使用权。
第五章 监督检查
第二十条 科技部、财政部负责对中心各成员单位工作任务的完成情况、项目资金的管理和使用情况进行定期或不定期的监督检查。
第二十一条 中心各成员单位要按照有关要求，及时编报专项经费年度财务收支决算和工作任务完成情况的总结，经中心理事会审核后报科技部，由科技部按有关要求汇总报财政部审批。
第二十二条 科技部和财政部对专项经费实行绩效考评制度。考评结果将作为中心成员单位以后年度承担工作任务、安排经费预算的重要依据。
第二十三条 对于弄虚作假、挤占、截留、挪用专项经费等违反财经纪律和财务制度的行为，科技部、财政部将根据具体情况及有关规定，对中心成员单位及有关责任人予以查处。触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第六章 附则
第二十四条 本办法由科技部、财政部负责解释。
第二十五条 本办法自发布之日起执行。
