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交通部


关于推进交通行业管理干部队伍培训平台建设的指导意见

交科教发[2008]120号　　 2008年03月24日


　　党中央高度重视干部培训工作，2006年中央颁布了《干部教育培训工作条例（试行）》，按照中央的统一部署，各级交通主管部门结合实际，努力加强干部培训工作，培训规模不断扩大，质量不断提高，服务交通发展的能力不断增强，为促进交通事业发展发挥了积极作用。但是，全国交通干部培训工作仍然存在发展不平衡、交通培训机构师资力量薄弱和培训资源不能共享等问题，制约着交通干部培训工作持续健康发展。
　　为主动适应行业发展需要，推进培训工作创新，根据《“十一五”交通教育与培训发展规划》，“十一五”期间，交通行业将采用现代信息技术手段，依托社会优质教育与培训资源，建立以交通部管理干部学院、各省级交通干部培训中心及交通行业相关培训机构为主基地的交通行业管理干部队伍培训平台（简称1+32平台），以整合培训资源、加强基础能力建设为切入点，切实把发展的重点放到内涵建设和提高培训质量上，努力满足交通行业发展对提高管理干部队伍素质和能力的需要。现就推进1+32平台建设工作提出如下意见：

　　一、指导思想
　　全面贯彻落实科学发展观，围绕交通发展大局，坚持以提高培训效果和培训质量为核心，以稳步推进平台建设为契机，求真务实、明确责任、健全机构、完善管理，努力实现交通行业教育培训资源的共享，促进交通行业管理干部队伍建设，为交通又好又快发展提供支持和保障。

　　二、基本原则
　　（一）共同建设、共享资源。充分调动交通干部教育培训机构参与平台建设的积极性，集中行业的智慧和力量，共同开发和建设好平台。通过平台的建设，优化交通行业管理干部培训资源配置，实现各种教育培训资源共享。
　　（二）注重质量、突出特色。支持平台建设单位进一步深化改革，创新机制，办出特色，提高培训质量，努力成为交通行业管理干部培训的主基地。通过平台的建设，共同形成交通行业管理干部培训的主渠道。
　　（三）统筹兼顾、协调发展。加强平台建设工作的统筹规划，帮助交通干部教育培训机构改善基础条件，鼓励相互协作，努力解决交通干部培训发展不平衡问题。通过平台的建设，促进交通行业管理干部培训工作的协调发展。

　　三、建设目标
　　通过交通行业管理干部培训平台建设，使交通干部培训机构在培训实力、培训质量、管理水平、培训效益等方面有较大提高，特别是在深化培训改革、创新培训模式、建设高水平师资队伍、提高服务能力等方面取得明显进展。到2010年，初步构建起1+32的交通行业干部培训协作网络，逐步形成结构合理、功能完善、质量优良的交通行业管理干部教育培训体系，更好地为交通事业发展服务。

　　四、主要内容
　　（一）建立高效的运作机制。由交通部管理干部学院牵头，联合各省级及相关单位干部培训机构建立联系和协作体系，沟通交通行业管理干部培训信息，共同开发培训课程和教材，提供培训资源和技术支持，建立起高效的平台运作和管理机制。
　　（二）推进干部教育培训改革。坚持按需施教、学以致用，加强干部培训需求的研究，不断创新培训内容。综合运用讲授式、研究式、案例式、模拟式、体验式等教学方法，不断改进培训方式，提高培训质量，积极推进交通行业管理干部教育培训工作的创新。
　　（三）加强培训师资队伍建设。按照素质优良、规模适当、结构合理、专兼结合的原则，建设高素质的师资队伍。建立教师知识更新机制，通过多种途径，不断提高教师教学和研究能力。注重选聘实践经验丰富的党政领导干部和专家学者担任兼职教师，建立优秀兼职教师队伍，积极利用现代远程教育手段，努力实现交通行业教师资源共享。
　　（四）建设交通管理干部培训资源库。组织平台建设单位对需求量大、覆盖面广的培训内容，共同开发培训项目和培训教材，结合实际开发交通特色的培训课程，形成交通行业管理干部培训精品课程体系，建立交通管理干部培训资源库，开放教学资源环境，满足培训机构教学需求，方便交通管理干部自主学习，为交通管理干部搭建学习的公共平台。
　　（五）改善培训机构基础条件。各交通主管部门和交通干部培训机构要按照满足干部培训质量的要求，求真务实，加强培训机构基础条件的建设，改善和提高交通干部培训机构的服务能力,努力创造以人为本的优良学习环境。

　　五、总体要求
　　按照交通行业管理干部平台建设的指导思想和基本原则，进一步明确各方职责，完善相关政策和措施，加强统一协调和引导，确保交通行业管理干部培训平台建设目标的实现。
　　各地交通主管部门要高度认识交通行业管理干部培训平台建设的意义，并把此项工作纳入本部门教育培训工作重点，统筹规划本区域内交通干部培训机构布局，整合教育培训资源，加强工作指导，加大经费支持力度，重点培育1所培训机构推荐进入交通行业管理干部培训平台建设单位。
　　各地交通主管部门推荐的平台建设单位应具有较好的培训基础设施，能够开展现代远程教育；具有健全的组织机构，领导班子培训理念先进，有较高的管理水平；具有结构合理的专兼职教师队伍，有较强的课程开发和研究能力，有较高的教学水平；具有独自开发的特色课程，培训质量为交通行业所认可。
　　各地进入平台建设的培训机构要以服务交通事业发展，建设高素质干部队伍为己任，切实加强自身建设，加强对交通管理干部教育培训规律的研究，创新干部培训模式，加强师资队伍建设，不断提高培训质量和管理水平，在推进交通行业管理干部培训平台建设中，全面提升培训机构的整体实力。
　　交通部管理干部学院要切实承担起牵头建设平台的责任，加强与平台建设单位的沟通协调，制定平台建设的总体方案，落实平台建设内容，推动平台建设不断进展。根据平台建设的实际需要，推进学院各项事业的改革，整合各种教育培训资源，完善交通现代远程教育网络，为平台建设和运行提供技术支持。

　　六、实施步骤
　　交通行业管理干部培训平台建设在2008－2010年内，按年度、分批推进，稳步发展。2008年，交通部管理干部学院负责组织制定平台建设总体方案和管理办法，按程序完成第一批平台建设单位的确认工作，第一批平台建设单位共同协商，建立良好的平台运行工作机制，研究开发交通发展急需的培训项目；2009年，完成第二批平台建设单位的确认工作，组织平台建设单位管理人员和师资培训，开展干部教育培训改革试点，开发交通干部培训精品课程和精品教材；2010年，完成第三批平台建设单位的确认工作，建成交通管理干部培训师资库和培训资源库，实现平台资源的开放共享，完善平台运行工作机制。
　　建设交通行业管理干部培训平台，是更好地实施“科教兴交”战略，落实党中央提出的“大规模培训干部，大幅度提高干部素质”的重要举措，也是贯彻十七大提出的“发展远程教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会”的具体体现，对推进现代交通业发展、做好“三个服务”具有十分重要的意义。各地要充分认识此项工作的重要性，统筹规划，制定切实可行的措施，认真落实平台建设的各项工作，推进交通干部教育培训事业持续健康发展。
针对当前严峻的食品安全形势，为充分运用法律武器严厉惩治危害食品安全犯罪，有效遏制危害食品安全犯罪的猖獗势头，切实保障人民群众的身体健康和生命安全，最高人民法院、最高人民检察院于日前联合发布了《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下称《解释》）。《解释》共22条，点多面广，内容较为丰富，为便于实践理解和把握，现围绕《解释》规定，对《解释》起草时确立的相关原则精神阐释说明如下：


一、严密刑事法网，明确犯罪界限


针对各种新型危害食品安全犯罪活动层出不穷，司法实践中对于一些行为是否构成犯罪、构成何种犯罪存在顾虑和不同认识的客观实际，《解释》对危害食品安全犯罪领域较为突出的新情况、新问题进行了梳理分类，并根据刑法规定分别提出了法律适用意见，较为系统地解决了危害食品安全犯罪行为的定罪问题，基本实现了对当前危害食品安全犯罪行为的全面覆盖。集中体现在以下三个方面：


第一，对象全覆盖。除食品之外，影响食品安全的还有食品添加剂以及食品相关产品。鉴于实践中对于食品范围的理解以及食品添加剂等是否属于食品等存在不同看法，为统一危害食品安全犯罪的法律适用，根据食品安全法、农产品质量安全法等相关行政法律法规的规定，《解释》区分不同对象分别明确了具体的定罪处理意见：一是刑法第一百四十三条、第一百四十四条规定的生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪这两个危害食品安全犯罪基本罪名的对象不仅包括加工食品，还包括食品原料、食用农产品、保健食品等，以后者为犯罪对象的同样应适用刑法第一百四十三条、第一百四十四条的规定定罪处罚；二是食品添加剂和用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂或者用于食品生产经营的工具、设备包括餐具等食品相关产品不属于食品，以这类产品为犯罪对象的，应适用刑法第一百四十条的规定以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。


第二，链条全覆盖。如果说前述有关犯罪对象的规定解决的是危害食品安全犯罪的横向延伸问题，那么关于危害食品安全犯罪链条的法律适用规定解决的则是该类犯罪的纵向延伸问题。鉴于危害食品安全犯罪链条长、环节多等特点，为有效打击源头犯罪和其他食品相关产品犯罪，《解释》作了以下两方面的规定：一是针对现实生活中大量存在流通、贮存环节的滥用添加和非法添加行为，将刑法规定的“生产、销售”细化为“加工、销售、运输、贮存”等环节，明确加工、种（养）殖、销售、运输、贮存以及餐饮服务等环节中的添加行为均属生产、销售食品行为；二是明确非法生产、销售国家禁止食品使用物质的行为，包括非法生产、销售禁止用作食品添加的原料、农药、兽药、饲料等物质，在饲料等生产、销售过程中添加禁用物质，以及直接向他人提供禁止在饲料、动物饮用水中添加的有毒有害物质等，均属于违反国家规定的非法经营行为，应依法以非法经营罪定罪处罚。


第三，犯罪全覆盖。如前述所提及的，除生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪两个基本罪名之外，危害食品安全犯罪还涉及生产、销售伪劣产品、非法经营等犯罪。为依法惩治危害食品安全犯罪，发挥刑事打击合力作用，《解释》对各种危害食品犯罪行为的定罪意见以及罪与罪之间的关系作出了规定，主要有：一是针对食品违法添加中的突出问题，明确食品滥用添加行为将区分是否足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病分别以生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售伪劣产品罪定罪处罚；食品非法添加行为一律以生产、销售有毒、有害食品罪处理。二是针对实践中存在的使用有毒、有害的非食品原料加工食品的行为，如利用“地沟油”加工所谓的食用油等，明确此类“反向添加”行为同样属于刑法规定的在“生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料”。三是为堵截病死、毒死、死因不明以及未经检验检疫的猪肉流入市场的通道，明确私设生猪屠宰厂（场）、非法从事生猪屠宰经营活动应以非法经营罪定罪处罚。四是为依法惩治危害食品安全犯罪的各种帮助行为，扫除滋生危害食品安全犯罪的环境条件，对危害食品安全犯罪的共犯以及食品虚假广告犯罪作出了明确规定。五是鉴于食品安全犯罪与一些部门监管不力、一些监管人员玩忽职守、包庇纵容有着较大关系，对食品监管渎职行为的定罪处罚意见予以了明确。


二、依法从严从重，确保打击效果


危害食品安全犯罪具有明显的常业犯、团伙犯特征，一些违法犯罪分子屡教不改，在受到处罚后又重操旧业甚至变本加厉；一些社会人员受非法利益驱使竞相加入。为有力震慑危害食品安全犯罪，充分发挥刑事司法的特殊预防和一般预防功能，《解释》通篇贯彻了依法从严从重惩治危害食品安全犯罪的精神。集中体现在以下五个方面：


第一，细化量刑标准。生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产销售有毒、有害食品罪均有多个量刑档次，两罪的法定刑分别高达无期徒刑和死刑。由于刑法规定的各种加重后果及其他加重情节缺乏具体的认定标准，实践中在一些案件的处罚上存有顾虑，为稳妥起见往往采取“就低不就高”的做法，这在一定程度上制约了刑罚功能的有效发挥。为防止重罪轻处，依法从严惩处严重犯罪，《解释》花了较大篇幅对生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪的法定加重情节一一予以了明确。


第二，明确罪名适用原则。危害食品安全犯罪行为常常同时触犯多个罪名，存在大量犯罪竞合的罪名选择适用问题。为体现依法从重惩处的精神，防止重罪以轻罪处理、有罪按无罪处理，限制食品安全犯罪以非食品安全犯罪罪名处理，确保取得更好的法律效果和社会效果，《解释》作了以下两个方面的规定：一是鉴于《刑法修正案（八）》对生产、销售不符合安全标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪这两个危害食品安全犯罪的基本罪名增加了“其他严重情节”等规定，且该两罪的法定刑规定通常要重于生产、销售伪劣产品罪、非法经营罪等其他罪名，明确危害食品安全犯罪一般应以生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚，只有在同时构成其他处罚较重的犯罪，或者不构成这两个基本罪名但构成其他犯罪的情况下，才适用刑法有关其他犯罪的规定定罪处罚。二是为依法严惩食品监管渎职犯罪，不给案外因素干扰留下法律空间，明确食品监管渎职行为应以食品监管渎职罪定罪处罚，不得适用法定刑较轻的滥用职权罪或者玩忽职守罪处理；同时构成食品监管渎职罪和商检徇私舞弊罪、动植物检疫徇私舞弊罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪等其他渎职犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚；不构成食品监管渎职罪，但构成商检徇私舞弊罪等其他渎职犯罪的，应当依照相关犯罪定罪处罚。


第三，提高罚金判罚标准。危害食品安全犯罪为贪利性犯罪。有效阻遏危害食品安全犯罪，必须加大犯罪成本，不让犯罪分子从危害食品安全犯罪得到便宜；必须加大经济处罚力度，剥夺其再次犯罪的动机和条件。为此，《解释》根据《刑法修正案（八）》的立法精神，对危害食品安全犯罪规定了远高于其他生产、销售伪劣商品犯罪的罚金标准，明确危害食品安全犯罪一般应当在生产、销售金额的二倍以上判处罚金，且上不封顶。


第四，严格掌握缓、免刑适用。为让危害食品安全犯罪分子受到应有的法律惩罚，接受必要的教育改造，预防其再次犯罪，确保刑罚执行效果，《解释》强调，对于危害食品安全犯罪分子应当依法严格适用缓刑、免予刑事处罚；对于符合刑法规定条件确有必要适用缓刑的，应当同时宣告禁止令，禁止其在缓刑考验期限内从事食品生产、销售及相关活动。


第五，严惩单位犯罪。单位实施的食品安全犯罪往往具有更大的社会危害性，为体现从严打击的政策精神，同时考虑到食品企业中单位与个人的利益密切相关，《解释》明确，对于单位实施的危害食品安全犯罪，依照个人犯罪的定罪量刑标准处罚。


三、强化司法认定，方便实践操作


危害食品安全犯罪专业性强，行政法律法规依赖度高，证据事实认定难，为便于实践认定，提高司法效率，有效实现行业鉴定、行政执法与刑事司法的有机衔接，《解释》根据危害食品安全刑事案件的特点和修改后刑事诉讼法的规定，对危害食品安全犯罪中的一些事实要件或者从实体上或者从程序上进行了技术处理，极大程度地增强了司法可操作性。集中体现在以下四个方面：


第一，转换生产、销售不符合安全标准的食品罪的入罪门槛的认定思路。成立生产、销售不符合安全标准的食品罪首先需要满足“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”这一法定危险要件，而作为主要定案证据的检验报告通常仅就送检食品是否含有致病性微生物、污染物质及其理化数值发表意见，证据事实与待证事实存在明显的断裂。为解决这一司法认定难题，《解释》基于现有证据条件，采取列举的方式将实践中具有高度危险的一些典型情形予以类型化，将一个原本属于个案认定的问题置换为一个规则认定问题，明确只要具有所列情形之一，比如“含有严重超出标准限量的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质的”，即可直接认定为“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”，从而有效实现了证据事实与待证事实之间的对接。


第二，将有毒、有害非食品原料的认定法定化。“有毒、有害非食品原料”是成立生产、销售有毒、有害食品罪的法定对象要件。受检材，检验标准、技术、方法，以及现有知识等客观条件限制，实践中对于“有毒、有害”物质的查证极其困难。考虑到相关行政法律法规基于非法添加物质具有的严重毒害性对食品非法添加行为作出了明确的禁止性规定，《解释》明确，凡是国家明令禁止在食品中添加、使用的物质可直接认定为“有毒、有害”物质，而无需另做鉴定。当前国务院有关行政主管部门陆续公布了各类禁用物质名单，何谓禁用物质一目了然，《解释》的这一规定，为“有毒、有害的非食品原料”提供了极为便捷的认定路径。