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　　[摘要] 在我国，由“非典”危机所引发的对于行政问责的思考，已进入一个制度化建设的新时期并越来越受到人们的关注和政府的重视。目前，我国的行政问责制建设已取得一定进展，但随着行政问责制实践的深入，行政责任不明、行政问责乏力、行政问责法律缺失、行政问责文化滞后等深层次问题逐渐暴露出来。本文针对行政问责制度出现的问题，提出解决问题和完善行政问责制的思考。

　　[关键词]行政问责制　现状　问题　完善对策


　　行政问责制把对行政权的制约和对行政行为的监督辐射到行政权力运行的全过程，并使行政决策、行政执行、行政救济等制度化。实质上它是搭建国家权力与公民权利相互制约、沟通、和谐的平台机制，是一种监督与责任追究相结合的制度。推行、完善行政问责制，必将拉近公民与政府之间的距离，有效地预防行政腐败，减少行政运作成本，推行政治体制改革的深化，完善社会主义民主与法治，全面建设社会主义和谐社会都具有重要的现实意义。

　　一、行政问责制概述

　　所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。

　　（一）行政问责制的构成要素

　　行政问责制是指对于行政机关及其工作人员，不履行或不正确履行法定职责，以致影响或可能影响工作秩序、工作效率或者损害社会利益。管理相对人的合法权益，造成不良影响或后果的行为，问责制的主体依照相关法律、法规规章及有关规定予质疑并追究责任的制度。

　　行政问责制是对行政主体行使行政权力造成的事后责任的一种追究方法及模式，也是对行政主体行使行政权力的一种监督和制约，使得行政监督主体在行使行政问责权时有法可依、有规可循。行政问责制所包含的要素有以下几个方面：

　　1、行政问责的主体

　　就如行使行政权力的机关即行政主体一样，行政问责制的主体即行使行政问责的机关、单位或组织。其中包括行政机关的上级机关、全国人大、民主党派、司法机关、新闻媒体，公众等。行政问责主体相对其他一些主体来说比较广泛。

　　2、行政问责的客体

　　也称行政问责的对象，处于被动状态，指被问的对象，行政问责的客体是指各级政府机关及其工作人员，主要是负有直接和间接领导责任的各级领导者和负责人。

　　3、行政问责的内容

　　指行政问责针对的问题，包括一切与职权或职务有关的行为和过程。主要是对过错责任、违法违纪责任的追究，但也注重对无作为的行政行为的问责，争取做到行政领域制度化的规范。

　　（二）行政问责的程序

　　行政问责的程序，即通过什么样的程序官员进行问责。其关键是要实现责任划分的法制化和责任追究的程序化，责任要体现到位到人，否则就会出现由于弹性过大，而最终无法实施。对于问责的程序，至少应该包括：问责的启动程序，责任的认定程序，问责的回应程序及责任追究程序。

　　（三）行政问责的方式

　　行政问责的方式，即问责方法。问责方式改变以往让问责对象作出简单的书面检查，为了让问责制落实到行政的各个层面，问责的方式应该包括行政责任、道德责任、经济责任、法律责任等等，

　　（四）行政问责的后果

　　行政问责的后果，主要是指行政机关及其工作人员应该承担的相应责任，包括政治上、行政上、道义上的责任。

　　二 、我国行政问责制的不足

　　在我国，2003年发生的“非典”危机到现在，因“失职”而受到行政问责的行政官员已有成百上千人。通过对失职行政官员的问责，对提高行政官员的责任意识，减少事故发生，提高工作效率起到了重要作用。据初步统计，至2008年8月，中国大陆共有12个省级政府出台了行政问责相关规定或办法，现行试点或推行问责制的市、县级政府更多；在中国相关法律法规的制定与完善的过程中也伴随着实际操作中出现的一些问题和缺陷，表现在如下几点：

　　（一）行政问责法律制度性缺失

　　目前中国各地虽然相继出台了一些关于问责的办法和规章，但全国性的规范成文的法律特别是问责程序法仍处在缺失状态。由于缺乏有力的法律保障、权力机关、监督机关以及公民的合法问责权利无法顺利实施。问责制度中随机性大，这不仅导致了“异体问责”的相对薄弱，而且使民主政治建设受到一定的阻碍。

　　（二）行政责任不明致无从问责
浅析罗马法对英国法的影响

作 者：崔相伟

单 位：中国人民大学法学院


内容摘要


英国法是罗马法系外的法律体系。由于人种和文化上的差异，政治上不强烈的需求以及罗马法复兴时间上的姗姗来迟，英国法走向了一条独立的发展道路。但是，英国法许多法律部门受到了罗马法的影响，有些甚至直接继受至罗马法，或者说存在直接的渊源联系。英国法对罗马法的继受是片断式的继受，具体规则原则的继受，选择性的继受，体系下的继受。英国法与罗马法的相似之处远远超出了人们曾经的想象，甚至如果我想寻找罗马古代社会法的痕迹，那么我们应该首先转向英国法。


关键词 罗马法 英国法 体系外的继受 古典罗马法 衡平原则


第一节 引言

如果说英美法系和大陆法系是近现代法律体系中的两朵奇葩，那么，罗马法无疑是古代法律体系中的翘楚。罗马法对大陆法系的形成和发展起到了至关重要的作用。无论是法国法系，还是德国法系，均深深地烙上了罗马法的烙印。甚至可以说，没有罗马法就没有大陆法系——至少不会是现在样子的大陆法系。
然而，谈到罗马法对英美法的影响，学术界大多学者认为罗马法对英美法形成和发展的影响很小或者微乎其微，有些学者甚至否认罗马法对英美法的影响，仿佛罗马法是英美法系体系外的异类。然而，事实是不是这样呢？笔者带着疑惑，主要针对罗马法对英国法的影响，进行一番探讨，希望有所发现，以解心中之疑惑。

第二节 罗马法系外的英国法

英国（英格兰）地处欧洲大陆的边缘，当欧洲大陆如火如荼地展开罗马法复兴运动的时候，英国却无动于衷，从地域上看，似乎也不会让人觉得奇怪。但是，地域上的偏远，并不是英国排斥罗马法的深层次原因，不然就无法解释同样地处不列颠的苏格兰为什么全盘接受了罗马法。英国没有全盘接受罗马法的原因主要有如下几个方面。
第一， 人种和文化上的差异。
英国大地上最早的定居的民族是凯尔特人，后来罗马人入侵，将英格兰并入罗马的版图，并修筑了哈德良长城，以保护英格兰。之后，蛮族入侵罗马帝国，而侵入英格兰的日尔曼人是盎格鲁撒克逊人，他们与侵入法国、意大利、西班牙的日尔曼人不同，后者的部落包括汪达尔人，哥特人等，他们早在罗马帝国崩溃之前就已经进入了罗马帝国的疆域，并熟悉了罗马文明——如果不是接受的话。他们对罗马文明并不排斥。而英格兰则相反。“来自北海沿岸的弗里斯人、朱特人、盎格鲁和撒克逊人，来自爱尔兰的苏格兰人，同时从海上入侵，在这种冲击下，罗马文明几乎荡然无存。英格兰岛与大陆的背景不同，他不是补充人员式的日尔曼殖民化，而是移民式的日尔曼殖民化。” 如是乎，罗马文明（包括罗马法）从英格兰消失了。而继盎格鲁和撒克逊人之后的是来自法国的诺曼人于1066年征服了英格兰。诺曼人虽然是从法国入侵的，但他们是来自北欧的日尔曼人，即维京人，于熟悉罗马文明的法国人不同。诺曼人的文化是日尔曼式的，而非罗马式的。这样，英格兰彻底和罗马文化分道扬镳了，只留下历史尘埃里的哈德良长城依旧在北方的风雪中守候。
第二， 英格兰对罗马法政治上的需求不如大陆法系国家强烈。
由于“诺曼入侵”是异族征服，因而民族矛盾十分尖锐，这客观上使诺曼人只有建立强有力的中央集权制政体才能统治英国。为此,威廉一世通过一系列政治、经济改革，建立起了当时欧洲独一无二的、以强大王权为中心的中央集权制国家政体。在此基础上，11世纪初，英格兰建立起了一个强有力的中央集权政权。罗马法在公法方面的理论是崇拜权力，西欧各国的君主都“把罗马法作为反对封建割据势力的理论依据。《学说汇编》第一句就指出：‘君皇决定的事具有法律效力’。” 促成君主专制的但由于威廉一世的措施已使英国建立起来了坚不可摧的强大王权，所以英国就不像西欧大陆国家一样，迫切地需要这种强化王权的法律理论为其政治服务。
第三， 罗马法复兴时间上的姗姗来迟。
罗马法的复兴始于12世纪初，经过注释法学派、沿革法理学派等对罗马法的研究和总结，“在15－16世纪的欧洲各国出现普遍采用罗马法的热潮，并最终使罗马法成为现代各国制定调整商品经济关系的法律的基础。” 然而，自从1066诺曼人征服英格兰开始，普通法便开始产生，到亨利二世（1154－1189年）时，普通法已经基本形成。所以，当欧洲大陆开始复兴罗马法的时候，英国普通法体系已经初具雏形，并焕发出勃勃生机。到15、16世纪时，英国判例法体系已经确立，不可能像大陆一样接受罗马法体系。
由于上述原因，英国法便形成了独特的体系，游离于欧洲大陆之外。

第三节 英国法——体系下的继受

通过上面的分析，我们可以发现，英国法在很大程度上并没有受中世纪罗马法复兴后的罗马法体系的影响。然而，这是不是说明英国法没有受罗马法的影响呢？这取决于我们如何定义罗马法。如果我们仅仅将罗马法定义为经过中世纪法学家研究发扬的罗马法学派的学说，那么，英国法无疑游离于罗马法之外。但是如果我们把眼光集中于古典罗马法，即在罗马国家适用的罗马法，那么我们就会得出完全不同的结论。而且，前一种观点未免有失公正。它把罗马法仅仅局限于后人发挥改造的体系化的罗马法，而非原汁原味的罗马法，并且以此作为英国没有继受罗马法的根据。多么荒谬啊！我们知道，法国沿革法理学派研究罗马法之后，经过后人的继续发扬，有了《拿破仑民法典》 ；德国历史法学派的研究成果为《德国民法典》的编纂奠定了基础（虽然他们反对德国编纂统一的法典，在很大程度上是对德国编纂法典的反动 ）。英国是法制文化发达的国家，并不是一个法制继受国家。我们没有人会对德国没有继受法国民法体系产生疑问，因为他们各自形成了自己的法律文化。同样，英国也如此，作为一个“傲慢”的民族，英格兰人怎么会否定自己的法律文化，接受法国或者德国的法律呢？就算英国要接受罗马法，他们也不会把自己归化如法国或者德国法系，他们会自己开创一种完全不同的道路和体系。不然，英国就不是日不落帝国！况且，如果我们的视角从古典罗马法出发，就会发现完全不同的结论。
英国受古典罗马法的影响主要表现在以一下几个方面：
第一， 英国法对古典罗马法的具体规则、制度以及原则的继受。
英国法虽然没有接受大陆法学家体系化的罗马法，但是却从古典罗马法中汲取营养，并加以吸收发扬，形成了自己的规则，制度原则。例如英美法的衡平原则。“罗马人是衡平法的最早实践者，最高裁判官法就是典型的罗马衡平法。英国人借用了这一现成的概念，将它发展为一套完整的法律制度。 梅因在《古代法》中也对二者进行了比较，虽然没有说英国的衡平法渊源出自罗马法，但是却承认二者惊人的相似。 另外，英国的令状制度和罗马法的程式诉讼是如此的相似，以至于让人产生迷惑，以为他们有什么渊源联系。而二者打破其桎梏的方式也是惊人的相似——都是法官创造新的令状或程序。
如果要举一个罗马法对英国法具体制度的影响，可以以诽谤制度为例。“罗马法中，对诽谤行为的划分主要是以诽谤究竟是否私下还是公开发表，是否属于特定的内容为依据的，而并非以口头还是书面的表达方式作为划分标准。早期诽谤性的歌谣和后期的匿名的讽刺诗一起构成了刑事性诽谤。是否属于刑事诽谤的范畴并不取决于发表的形式，而是取决于所陈述的事实的性质、传播的范围以及它的匿名性。” “罗马的刑事诽谤法律规则是在1606年的De Libellis Famosis 案中正式被导入英国的法律体系的。”“判决要点如下：‘任何的书面诽谤，或者是针对普通平民的，或者是针对官员或其他公众人物的。即使诽谤是针对普通平民的，也仍然要严惩。因为虽然这一诽谤只是针对个人的，但是它将刺激这个家族中的所有成员、亲戚、朋友起来复仇，由此就会造成争斗从而破坏社会的安宁与和平，导致流血牺牲和其他巨大的麻烦。如果这一诽谤是针对官员或其他公众人物的，那这就是一种更大的冒犯。因为这不仅破坏了社会的安宁，而且是对政府的诽谤和丑化。试想，国王指派和选拔来治理他的国民的大臣居然被指控说是腐败或邪恶的，还有比这更大的对政府的诋毁和丑化吗？’” 这样，罗马法的规则被完整引入了英国判例法。但是，由于判例法的灵活性，英国法在引入罗马法规则的时候，法官往往加入自己的意见，而且，考虑到后来的判例的影响，先前的规则往往被变的面目全非，发现罗马法的痕迹已经不再那么明显了。
第二， 对某些法律部门如商法、海商法的影响。
罗马法对英国法的许多法律部门直接产生了深刻的影响，甚至成为了其主要的渊源。当然，其对各个部门的影响并不是相同的，而是因不同的部门而有所差别。对有些部门影响及其深刻，而另一些则没有这么强烈。根据罗马法对英国法各部门的影响的强烈程度，可以将这些部门分为一下几类。
（一） 英国的商法在其形成初期，大都受到罗马法的影响。
例如英国的信托法，侵权法。但是，罗马法对这些部门的影响并非简单的移植，而是这些部门在发展过程中对罗马法平行的借鉴。换句话说，这些部门的自主发展与这些部门对罗马法的吸收是平行进行的。例如，英国信托法的起源是王权通过税收对臣民财产的控制。英国臣民通过设定信托来逃避财产税。英国自己的土壤产生了自己的法律，而英国人又从罗马法那里找到了知音，于是，罗马法的概念、术语、规则被英国人心满意足地拿了过来。
在这种情况下，也许是社会和法的发展的本质规律的原因，罗马人和英国人法律实践产生了相同的法律需要，于是他们一拍即合。在这些情况下英国法对罗马法的吸收是无可置疑的。不然，英国法中为什么会有如此多的罗马法律术语？很难想象英国人会自己创造一个制度，但是却舍弃英语，而以拉丁语来命名。难不成英国人是疯子？理性的解释只有一种，那就是他们有渊源联系。
（二） 对罗马法的直接的接受。
这一点在海商法中尤其明显。海商法的渊源起自传说中的罗德海商法。“海事法中最有特点的共同海损法律制度，其基本原则明确地记载在东罗马帝国皇帝Justinian一世时编纂的法典上，因而罗德法也就成了人们引证的根据”。 罗德海商法到中世纪时的版本之一有奥列隆法（当然有新的海上习惯的汇入，但这并不代表以前习惯的废除）。中世纪的英国直接承认了奥列隆法的规则。“奥列隆法及其他海商法典的有关规定，即便在今天仍然为英国法院广泛引用。” 可以看出英国海商法是在多大程度上受到了罗马法的影响。
笔者一直疑惑，为什么古典罗马法和早期英国法会如此地相似？想一想罗马和英国地法官都用衡平原则断案，想一想罗马的程式诉讼和英国的令状制度（以及“无令状即无救济”），想一想罗马人为解决程式诉讼的弊端而创造的新的程序和英国人新创造的令状，再想一想罗马法官和英国法官通过审判创造的法律（裁判官法和判例法），我们会迷失在自己的思考中。这时候我们会问，到底是经过后人发挥的体系化的罗马法（法国法系和德国法系）更接近罗马社会的法律呢？还是英国法更与古典罗马法相似？且不问英国法和罗马法的渊源关系，如果我想寻找罗马古代社会法的痕迹，那么我们应该首先转向英国法。也需是法律发展的本质规律，也许是历史的巧合，罗马法和英国法成了孪生兄弟。

第四节 结语