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国土局


国家土地管理局关于加强地价管理规范土地估价行为的通知
1995年12月29日，国家土地管理局

各省、自治区、直辖市及计划单列市土地（国土）管理局（厅）：
《中共中央关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》要求：“积极培育和规范金融市场和土地、劳动力、技术、信息等要素市场。”“引导房地产业健康发展。健全资产评估、业务代理、行业协调等中介服务”。各级土地管理部门必须根据国家法律、法规，加强地价管理，切实做好地价评估，规范和完善土地市场。现就加强地价管理、规范土地估价行为问题通知如下：
一、做好地价管理与土地估价工作是土地管理部门的法定职能
国务院批准的“三定”方案中规定国家土地管理局“主管全国土地的调查、统计、定级、登记、发证工作。会同有关部门进行土地估价工作。制订土地定级、估价标准”。为履行国家规定的职责，国家土地管理局已组织开展了土地定级估价工作，颁布了土地定级、估价的规程，制订了土地估价人员、机构资格考试、审核与管理办法，与国家体改委、国家计委、国家工商行政管理局等有关部门对公司使用土地的确权、估价、土地估价的收费和土地估价机构的工商登记、备案管理等做了明确规定。各级土地管理部门应按照国家有关规定，切实履行部门职责，把加强地价管理、规范土地估价行为的工作抓住不放，并不断总结提高。
二、加快基准地价、标定地价评估工作
为满足土地管理和土地使用制度改革的需要，各级土地管理部门要切实加快基准地价、标定地价评估工作。尚未完成基准地价和标定地价评估的城镇，要按照国家土地管理局颁布的技术标准，尽快组织完成当地城镇的基准地价和标定地价评估。城市市区的基准地价和标定地价评估工作，力争在1996年6月底前完成，计划单列市和省会城市的基准地价报国家土地局审核平衡后再公布；建制镇的工作，力争在1996年底前完成。目前已完成基准地价和标定地价评估的城镇，要根据当地的经济和土地市场发育状况，结合交易地价申报登记资料，适时进行修订和更新，更新周期一般不宜超过两年。
评估或更新后的基准地价和标定地价经人民政府批准后，各级土地管理部门要以基准地价和标定地价为基础，抓紧制订对土地估价行为、土地价格和土地市场进行规范管理的具体措施，充分发挥地价管理在土地资产管理和土地使用制度改革中的作用。
三、加强对土地交易地价管理，建立地价申报、登记制度
各省、自治区、直辖市人民政府土地管理部门要切实按照国家土地管理局《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》（国家土地管理局令〔1995〕第2号）的要求，依据省内各城镇的基准地价、标定地价及政府产业政策，在1996年6月30日前完成各类土地使用权协议出让最低价标准的确定工作，下达市、县人民政府土地管理部门执行，并报国家土地管理局备案。
按照《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及国家的有关规定，出让土地使用权必须进行地价评估，并按《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》（国发〔1989〕49号）的规定，报有批准权的人民政府批准后，由土地管理部门实施。以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于协议出让最低价。对转让宗地的地价低于标定地价的，市、县人民政府可行使土地优先购买权，按申报地价收回土地，或者按照标定地价征税。对转让、出租、抵押行政划拨土地使用权的，应以评估地价为标准，确定应补交的出让金及土地收益。
土地价格是土地登记的重要内容，土地使用权转让、出租、抵押的当事人必须依法申报转让地价、租金或抵押金额，不得瞒报或者作不实申报，违者须经依法处理后，方可为其办理土地变更登记。
土地管理部门对地价申报登记资料要及时进行统计分析，掌握市场交易价格和土地交易情况，监测地价水平和地价变化，并及时建议政府采取必要措施，正确调控土地市场和地价水平。
四、加强对土地估价结果的确认管理
各级土地管理部门要切实加强对土地估价结果的确认管理，下列经济活动中涉及的土地应进行估价，其估价结果应按规定报经县级以上人民政府土地管理部门确认。
1．利用划拨土地转让、出租、抵押、联营、合营等；
2．改建或新设股份有限公司或有限责任公司涉及的土地；
3．企业兼并、破产、资产核算涉及的土地使用权；
4．国家建设需要提前收回出让土地使用权；
5．其他依照法律、法规需要进行土地估价的。
上述土地使用者在申请土地估价结果确认时，必须按照规定向土地管理部门提交确认申请、符合规定的土地估价报告以及评估宗地的土地权属登记证明。
改建或新设为股份有限公司或有限责任公司的地价评估和确认，应按国家土地管理局、国家体改委颁布的《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》（〔1994〕国土〔法〕字第153号）要求，由国家土地管理局备案认证的Ａ级土地估价机构进行评估，在申请估价结果确认时，还需同时提交企业改制批准文件、土地资产处置方案、股权结构设计方案和其他资产评估概要、资产负债表等材料。
土地管理部门在接到土地估价结果确认申请后，主要应从土地权属状况、报告格式、估价方法及估价基础资料和参数、评估结果、地价水平、估价师及估价机构的资质等几个方面进行审核，并在二十日内做出确认或不予确认的批复。经确认的地价评估结果是实行土地资产处置、土地变更登记和土地资产管理的依据。
五、切实加强对土地估价人员和机构的管理
凡独立从事土地估价的人员，必须通过国家土地管理局组织的全国统一考试和资质审查，取得土地估价师资格证书后，方能在一家土地估价机构中从事土地估价业务和签署土地估价报告。土地估价师不能以个人名义承接土地估价业务，也不得允诺他人以其名义开展土地估价业务。违反上述规定的，将取消其土地估价师资格。
设立土地估价机构应按国家土地管理局、国家工商行政管理局《关于对土地价格评估机构进行登记管理有关问题的通知》（〔1995〕国土〔籍〕字第10号），具备10万元以上的注册资金和两名以上的土地估价师，经工商部门注册登记，并经过省级以上土地管理部门备案认证后，才能承接土地估价业务；土地估价机构承接土地估价业务应当公平竞争，按《国家计委、国家土地管理局关于土地价格评估收费的通知》（计价格〔1994〕2017号）规定的收费标准收取估价费用，禁止垄断、不正当竞争或乱收费的行为。
土地估价机构和人员必须遵循公正、公平、公开的原则，按照国家土地管理局制定的《城镇土地估价规程》，以基准地价和标定地价为基础，参照当地的市场价格进行估价。土地估价机构出具的土地估价报告，必须符合国家土地管理局制定的《土地估价报告规范格式（1996）》，经土地估价师签署、土地估价机构加盖公章，并按规定报送土地管理部门确认或备案，接受监督和管理。各级土地管理部门应接受具有土地估价资格机构的申请，向在机构内执业的土地估价师提供土地登记资料和地价信息资料查询服务。

省级土地管理部门要根据辖区内备案估价机构的注册资金、专业人员状况、执业水平和业绩，做好土地估价机构的日常管理工作。对辖区内从业的Ａ级土地估价机构，要将土地估价机构执行国家土地估价和地价管理政策的情况，及时上报国家土地管理局。对辖区内开业的其它土地估价机构，应定期评定估价机构的资质水平，及时向社会公告，并在每年12月15日前将其辖区内备案的土地估价机构的情况、从业人员、业绩和资质评定情况上报国家土地管理局，以便我局及时掌握全国土地估价师执业状况。


近年来，随着我国房地产市场的日益繁盛，商品房买卖定金合同纠纷大量涌入法院。该类案件普遍存在买受人在与开发商签订认购书并支付定金后，未能签订商品房买卖合同，定金是否返还的疑难问题。本文拟对商品房买卖定金纠纷所涉及的商品房认购书性质、所涉定金性质、说明条款效力及定金处理原则和具体处理情形等问题作一探讨。


一、商品房认购书性质的认定


由于现行法律规定并未明确界定商品房认购书的性质，目前理论与实务中大致有三种观点：一是认购书是一种意向书；二是认购书本身即为正式的买卖合同；三是认购书为商品房买卖合同的预约合同。笔者认为，商品房认购书应属商品房买卖合同（本约合同）的预约合同，即当事人双方约定将来订立商品房买卖合同的契约。其理由是：从认购书要素看，认购书已经具备一般买卖合同的基本要素，即适格的合同主体、真实的意思表示、内容合法及形式合法等。从认购书目的及内容看，认购书旨在先行约明部分合同条款，固定双方交易机会，在条件成熟时签订正式的商品房买卖合同。通常的商品房认购书内容一般包括当事人基本情况、房屋基本情况、价款计算及签署商品房买卖合同时限的规定等，它与目前实践中采用的《商品房买卖合同示范文本》相比，显然未包含商品房买卖合同的全部内容。从认购书规定的权利义务关系看，认购书作为合同而言本身具有独立的权利义务关系，即开发商负有为认购人保留预订的商品房的义务，认购人负有交付定金的义务，双方负有在认购书约定的期限内就签订正式买卖合同进行谈判磋商的义务。


二、商品房认购书所涉定金性质的认定


根据担保法理论，定金具有人保和物保的双重性，其可分为立约定金、成约定金、证约定金、违约定金及解约定金等五大类型。笔者认为，认购书中的定金主要具有立约定金的性质。首先，立约定金是指为保证订立正式合同而交付的定金，而认购书中的定金正是认购人为保证其日后与开发商签订商品房买卖合同而交付的定金，如果认购人或开发商日后不愿意订立商品房买卖合同，根据相关法律规定应受定金罚则的制裁。其次，在商品房买卖合同中，作为担保该买卖合同订立的立约定金从合同的约定，通常体现在认购书的相关内容中。因此，认购书中的定金不仅起到保证认购人将来订立商品房买卖合同的作用，而且还具有担保开发商履行认购书中约定预留商品房义务的作用。如果任何一方当事人拒绝签订正式商品房买卖合同，均构成对预约合同中关于立约定金从合同义务的违反，仍然应受到定金罚则的规制。


三、商品房认购书说明条款效力的认定


现有商品房认购书一般在“说明栏”载明：在签订本认购协议书之前出卖人已向认购人明示《商品房预售许可证》、拟签订的《商品房买卖合同》及合同附件、补充协议；出卖人已仔细阅读合同的所有约定条款、选填内容，认购人对上述合同约定条款、选填内容无异议（以下简称说明条款）。审判实践中，对认购书该说明条款的法律效力认定不一。笔者认为，商品房认购书的说明条款属于限制开发商责任和排除认购人主要合同权利的格式条款。其理由是：因认购书在法律性质上如前所述属于预约合同，虽然其已包含有正式买卖合同的标的物、价款等核心条款，但其赋予当事人双方的主要权利义务系在约定的期限内继续谈判磋商其他合同条款并签订正式买卖合同。由于继续磋商是认购人的一项主要合同权利，而认购书中的说明条款在很大程度上使认购人及格式条款承诺人对继续协商的契约自由原则受到较大限制。但笔者认为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》（以下简称《合同法司法解释（二）》）第十条之规定，认购书的说明条款并非必然无效。因为尽管根据合同法第四十条规定，提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的格式条款无效，但出于维护交易稳定和当事人意思自治，且不轻易否定合同效力的精神，司法实践中对格式条款无效的认定标准日趋严格。《合同法司法解释（二）》正顺应了这一精神，其第十条明确规定，提供格式条款的一方当事人违反合同法第三十九条第一款的规定，并具有该法第四十条规定的情形之一的，人民法院应当认定该格式条款无效。从该条内容看，格式条款即使具有合同法第四十条规定的免除己方责任、加重对方责任、排除对方主要权利的情形并非必然无效，还必须满足提供格式条款的一方当事人未尽合同法第三十九条规定的提示和说明义务的条件。因此，在格式条款具有免除己方责任、加重对方责任、排除对方主要权利的内容时，如果格式条款提供方已尽合理提示和说明义务，该条款不能轻易认定无效。因此在此类纠纷中，对于开发商就说明条款的提示和说明义务应从严认定，关键在于开发商是否正确履行了对该说明条款的合理提示和说明义务。在认定上：从提请注意的程度看，开发商应向认购人提供足够的时间阅读正式买卖合同及合同附件、补充协议的内容，使其对条款内容有足够了解；从提请注意的方式看，开发商可以加大、黑体标题等醒目方式印制该说明条款，并在其后留出单独空白，供认购人专门签字确认等。


四、签订认购书后未签正式买卖合同情形下定金的处理原则


在当事人双方签订认购书后，因诸多原因而未签订正式买卖合同引发的定金纠纷中，总体把握应根据个案的不同情形依法认定是否适用定金罚则为处理基本原则：


1.适用定金罚则无权要求定金返还。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（以下简称《担保法司法解释》第一百一十五条之规定，给付定金的一方拒绝订立合同的，无权要求返还定金。此种情形又具体包括：在认购书中没有说明条款或双方当事人对说明条款无异议的情形下，认购人无正当理由拒不签订商品房买卖合同的，其无权要求返还定金；在认购人对说明条款有异议但开发商已举证证明其已履行合理提示与说明义务的情形下，若认购人仍以双方对正式合同中载明的条款内容不能达成一致为由拒绝签订商品房买卖合同的，其无权要求返还定金；认购人提出磋商的条款系商品房正式买卖合同及合同附件、补充协议中没有约定的条款且该条款内容不合理的，若当事人双方未就该条款内容协商一致且认购人据此拒签商品房买卖合同的，认购人无权要求返还定金。


2.不适用定金罚则定金退还。根据《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第四条规定，因不可归责于当事人双方的事由，导致商品房买卖合同未能订立的，出卖人应当将定金返还买受人。该情形又包括：在当事人双方签订认购书后到签订正式买卖合同前的期限内发生了不可抗力事由或其他当事人意志以外因素的，如签订商品房认购书后，开发项目被政府行政决定取消、缓建，开发商的主体资格丧失，自然灾害导致开发项目灭失等，开发商应当退还认购人定金；认购人提出磋商的条款系商品房正式买卖合同及合同附件、补充协议中没有约定的条款且该条款内容合理的，若当事人双方未就该条款内容协商一致且认购人据此拒签商品房买卖合同的，开发商应当退还认购人定金。此外，在认购人对说明条款有异议且开发商不能举证证明其已尽合理提示与说明义务的情形下，认购人与开发商就正式合同中载明的条款内容不能协商一致且认购人提出的理由正当合理的，若认购人由此拒绝签订商品房买卖合同，开发商应当退还认购人定金。


3.适用定金罚则定金双倍返还。在此类纠纷中，开发商若无正当理由拒不签订商品房买卖合同的，视为《担保法司法解释》）第一百一十五条所称的“接收定金的一方拒绝订立合同的”情形，此时应判令开发商向认购人双倍返还定金。


（作者单位：四川省成都市中级人民法院）