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国务院办公厅


国务院办公厅关于批准大同市城市总体规划的通知
国办函〔2006〕81号

山西省人民政府：
　　你省《关于上报〈大同市城市总体规划〉的请示》收悉。经国务院批准，现通知如下：
　　一、原则同意修订后的《大同市城市总体规划（2006年-2020年）》（以下简称《总体规划》）。
　　二、大同市是山西省北部地区的中心城市，国家历史文化名城和重要的能源城市。要以科学发展观为指导，统筹做好大同市城市规划、建设和管理的各项工作，坚持经济、社会、人口、资源和环境相协调的可持续发展战略。注意完善城市的功能和布局，搞好产业结构调整和优化升级。依托大同市丰富的矿产资源和能源工业优势，大力发展其他产业。逐步把大同市建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美，具有地方特色的现代化城市。
　　三、重视城乡统筹发展。在《总体规划》确定的2357平方公里城市规划区范围内，实行城乡统一规划管理。主城区逐步形成由城区、御东区、口泉区等组成的组团式用地布局结构。以主城区为中心、以市域中部109国道等交通走廊为发展轴，构建合理的城镇体系。要在市域城镇体系规划指导下，做好县域城镇体系规划，促进城乡统筹协调发展。
　　四、合理控制城市规模。到2020年，主城区实际居住人口控制在135万人以内，建设用地控制在127平方公里以内。具体规模要与省域城镇体系规划和土地利用总体规划相衔接。根据《总体规划》确定的空间布局，积极引导产业与人口的合理分布，着力提高人口素质，防止人口规模盲目扩大。坚持集中紧凑的发展模式，切实做好耕地特别是基本农田的保护工作。
　　五、完善基础设施体系。要重视交通基础设施建设，建立公路、铁路相协调的对外交通运输系统。逐步建立以公共交通为主体，各种交通方式相结合的公共客运服务系统。统筹规划和建设城市给水、排水、生活垃圾处理等基础设施，加快污水处理厂和管网的建设。充分重视城市防灾工作，加强重点防灾设施和灾害监测预警系统的建设，建立包括消防、人防、防洪和抗震等内容的综合防灾系统。
　　六、建设资源节约型和环境友好型城市。城市发展要走节约资源、保护环境的集约化道路，坚持节流、开源、保护并重的原则。要节约利用建设用地，合理开发城市地下空间资源。保护好城市水源地，避免过度开采地下水，通过发展节水技术、建设再生水利用设施等提高水资源的利用效率。加强工业、交通和建筑节能工作，逐步推广使用清洁能源，严格实施建筑节能设计标准。要坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划，严格按照规划实施污染物排放总量控制，加强对烟尘、酸雨、污水、机动车尾气等的治理，加强以植树为重点的生态建设，切实改善环境质量，实现生态良性循环，促进城市可持续发展。
　　七、创造良好的人居环境。城市功能要以人为本，创建宜居环境。要切实做好关系人民群众切身利益的交通、教育、医疗、市政等公共服务设施的规划布局。将普通商品住房、经济适用住房和廉租住房的建设目标纳入近期建设规划，从方便低收入群体的生活与就业出发，保障经济适用住房和廉租住房用地的分期供给规模、区位布局和相关资金投入。根据城市的实际需要与可能，稳步推进现有危旧房屋的改造。
　　八、切实加强世界文化遗产和历史文化名城保护。要进一步做好云岗石窟保护区范围内的治理整顿工作。保护区范围内的建设活动必须符合世界文化遗产保护的要求。要重视大同古城整体格局和风貌特色的保护，重点做好以鼓楼东西街为轴线的历史文化街区和古城内东、西、南、北四条大街传统功能和风貌的保护。要采取划定保护范围、制订专门保护办法等有效措施，加强对平城遗址保护区和市域内各级文物保护单位的保护。
　　九、严格实施《总体规划》。城市建设要实现经济社会协调发展，物质文明与精神文明共同进步。城市管理要健全民主法制，坚持依法治市，构建和谐社会。《总体规划》是大同市城市建设、发展和管理的基本依据，城市规划区内的一切建设活动都必须符合《总体规划》的要求。要结合国民经济和社会发展“十一五”规划，明确实施《总体规划》的重点和建设时序。城市规划行政主管部门要依法对城市规划区范围，包括各类开发区在内的一切建设用地与建设活动实行统一、严格的规划管理，切实保障规划的实施，市级城市规划管理权不得下放。要加强公众和社会监督，提高全社会遵守城市规划的意识。驻大同市各单位都要遵守有关法规及《总体规划》，支持大同市人民政府的工作，共同努力，把大同市规划好、建设好、管理好。
　　大同市人民政府要根据本通知精神，认真组织实施《总体规划》，任何单位和个人不得随意改变。你省和建设部要加强对《总体规划》实施工作的指导、监督和检查。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○六年十月十二日

　　2009年3月9日，中央政法委员会牵头并经最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部联合会签的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》（以下简称《八部委意见》）发布以来，全国许多地方就刑事被害人救助工作方面作出了积极的探索与实践。江苏省无锡市中级人民法院自2008年初就开始关注刑事被害人救助制度的构建问题，在理性研究的基础上适时向无锡市人大常委会提出立法建议，最终推动出台了《无锡市刑事被害人特困救助条例》（以下简称《救助条例》）这一刑事被害人救助的地方性法规，并于2009年10月1日起施行。

　　《救助条例》施行以来，无锡中院发挥能动司法的职能作用，规范开展刑事被害人救助工作，在贯彻执行宽严相济刑事政策与有效化解矛盾纠纷方面取得了明显成效。这些成效的取得，主要归结于正确理解与规范实践刑事被害人救助制度。为此，笔者就刑事被害人救助制度的规范模式及理性实践问题作较为系统阐述，供各地实践时参考。

　　救助制度目的

　　刑事被害人救助制度的确立，不仅仅是为了解决被害人或者近亲属由于被害而造成的生活困难，更主要的是在被告人无力赔偿或者赔偿能力明显不足的情况下，给予被害人或者近亲属一定的救助，防止赔偿不到位而造成“次伤害”的恶果，从而舒缓被害人或者近亲属的情绪，实现平息与化解矛盾之目的。无锡市《救助条例》制定当时的基本目的是立足于解决被害人或者近亲属的生活困难，但是，仅仅为了解困之必要而制定一个地方性法规，似有小题大做之嫌，毕竟在当今社会解困的途径是多元化的。正如《救助条例》施行之初，检察机关在刑事诉讼的侦查监督和审查起诉阶段对个别被害人或者近亲属实施了救助，但救助工作完成以后，案件诉至法院，被害人或者近亲属提起附带民事诉讼，有的还获得了高额的民事赔偿，有的没有获得赔偿后再次申请救助，但因救助只能一次进行，不能重复救助，救助工作前置化导致矛盾没有得到根本性化解。因此，在当今社会矛盾凸现的时代背景下，确立刑事被害人救助制度不能单纯为了解困之目的，更主要的是全力化解涉诉矛盾，这才是确立该项制度的根本目的。

　　救助制度核心

　　稳定的救助专项资金，是刑事被害人救助制度建立的核心因素。我国幅员辽阔，人口众多，各地经济社会发展不平衡。由于刑事被害人救助体现了国家救助的特性，就现阶段而言，救助资金主要来源于地方财政，待时机成熟以后，可以由中央财政作些补充或许更符合我国国情和救助工作的性质特点。各地在推动刑事被害人救助制度制定地方性法规的过程中，应当重点关注救助标准及救助资金的确定数额，从而给地方财政预留基本的保障额度。同时，对于救助资金和救助标准的确定应当符合各地经济社会发展状况，就地市级财政预留救助资金一般按照该地中级人民法院近些年来一审刑事附带民事案件数量的平均数来确定；救助标准的确定按照《八部委意见》以案件管辖地上一年度职工月平均工资为基准，一般在36个月的总额之内。案件管辖地一般理解为地市级，但我国诸多省份内不同地市级之间经济社会发展也极不平衡，为此建议以省、自治区、直辖市上一年度职工平均工资为基准来确定或许更为合理。

　　救助的条件

　　按照《八部委意见》确定的当前刑事被害人救助的重点是：因严重暴力犯罪造成严重伤残，无法通过诉讼及时获得赔偿，生活困难的刑事被害人，或者刑事被害人因遭受严重暴力犯罪侵害已经死亡，与其共同生活或者依靠其收入作为重要生活来源，无法通过诉讼及时获得赔偿，生活困难的近亲属。从司法实践的情况来看，遭受严重暴力犯罪侵害的被害人非死即严重致残，此类犯罪被告人的赔偿能力一般明显不足，这些被害人或者近亲属往往最需要得到国家的救助。这是当前推行刑事被害人救助制度的重点救助对象。

　　重点对象确定以后，开展救助工作应当同时具备三个方面的条件：一是案件发生在本辖区，而不限于被害人或者近亲属是否本辖区常住人口；二是经调查确认被告人确无赔偿能力或者赔偿能力明显不足，如果被告人有赔偿能力，经双方协商达成调解协议的，一般不进行国家救助；三是被害人或者近亲属因被害造成生活困难，有的甚至被害人尸体长期存放于殡仪馆，火化或者入葬的经济能力不具备，对此在救助的同时应当一并予以协调解决。

　　救助的前提

　　刑事被害人救助是因被害人遭受犯罪侵害以后造成严重伤残或者死亡，本人或者近亲属无法通过诉讼获得赔偿，生活陷入困难而引起。但在司法实践中，法院受理一审刑事附带民事诉讼案件以后，并非不加区分直接启动救助程序，按照《最高人民法院关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》规定，一般应当在全面了解被告人的赔偿能力和被害人或者近亲属的合理诉求后先行组织调解。经调解，双方达成赔偿协议的，附带民事诉讼即为终结。只有当被告人确无赔偿能力或者赔偿能力明显不足，双方无法达成调解时，附带民事诉讼部分作出判决已经没有任何实际意义，反而会成为一纸空文。在此情况下，动员被害人或者近亲属撤回附带民事诉讼，提出国家救助的申请，并作出不上访、不信访的书面承诺，这就是开展刑事被害人救助的前提。将不上访、不信访的承诺，作为启动救助的前提之一，主要基于两方面考虑：一是刑事被害人救助程序的启动是刑事一审程序中保障被害人或者近亲属合法权益的最后环节，不能在开展救助工作以后再出现引发上访、信访事件；二是刑事被害人救助体现国家救助的特性，国家运用财政专项资金给予被害人或者近亲属困难救助，展示了敢于担当的国家责任，被害人或者近亲属被救助以后作出不上访、不信访的承诺，体现了对国家救助工作的理解与支持，这是国家应得的回报，符合对等原则的基本要求。如果启动救助程序以后，再出现被害人或者近亲属上访、信访，证明启动救助程序时的释明工作不到位、救助的时机不成熟、救助的条件不甚符合，对此应当特别加以强调。

　　救助的节点

　　《八部委意见》对于公安、检察、法院三机关分别开展救助工作的情形作了相对明确的规定。这一规定明确了开展救助工作的节点即具体个案在刑事诉讼中侦查、起诉、审判（含执行）三阶段的程序终端环节，具体而言，就是当案件无法移送检察机关起诉或者正在侦办的犯罪嫌疑人尚未到案时，由公安机关提出救助意见；案件提请检察机关起诉，但检察机关作出不起诉决定的，由检察机关提出救助意见；案件诉至法院以后，就由法院提出救助意见。其中需要指出的是，当案件能够进入下一诉讼阶段或者环节的，前一阶段或者环节不能开展救助工作，否则会给后阶段的诉讼活动特别是矛盾纠纷的化解带来不利因素。特别是当案件诉至法院以后，被告人是否具备赔偿能力或者能力大小问题，可以作相对深入的调查了解，被告人或者亲友一般也愿意积极赔偿，争取被害人或者近亲属的谅解，毕竟在量刑时或多或少可以得到宽大处理。只有发现被告人确实无力赔偿，此时启动救助程序，时机就比较成熟，案件的总体处理方向也相对明朗化。

　　就当前人民法院开展刑事被害人救助工作的现状而言，一般由中级人民法院为主、基层法院适度开展。在法院审判和执行的哪个环节救助更为适宜？就此问题，无锡中院进行了深入实践和探索，普遍认为在审判环节开展救助工作效果更为显著，主要理由是：一是审判环节在穷尽合法手段调处附带民事诉讼无效以后，及时开展救助工作，动员被害人或者近亲属撤回附带民事诉讼，可以减少不必要的“空判”，缓解因附带民事判决“执行难”的压力；二是审判环节启动救助程序之前一般要求被害人或者近亲属作出不上访、不信访的书面承诺，可以及时平息和化解涉诉矛盾，减轻上访、信访压力；三是审判环节开展救助工作，可以为正确贯彻宽严相济刑事政策和“严格控制和慎重适用”的死刑政策打下坚实基础，确保刑事判决不受被害人或者近亲属情绪影响。当然，如果被害人或者近亲属坚持附带民事诉讼而不愿意撤诉的，在此环节就不能开展救助工作，只能依法作出刑事附带民事判决，待执行环节再视情而定。

　　救助工作流程

　　一是贯彻“调解优先”原则，在刑事审判一审环节对于穷尽合法手段确认被告人确无赔偿能力，调解工作无法继续开展时，主审法官向被害人或者近亲属主动告知可以申请国家救助，但必须撤回附带民事诉讼，并作出不上访、不信访的书面承诺，然后提出书面申请。

　　二是合议庭对于被害人或者近亲属的生活困难情况进行全面调查评估，提出初步的救助意见报庭长和分管副院长逐级审核。其中，救助金的确定应当综合考虑被害人在案件发生过程中是否存在过错、过错大小以及被害后的生活困难状况，合理确定救助金额，保持个案之间的相对平衡，绝对不能根据被害人或者近亲属情绪激烈程度来确定救助金额。

　　三是法院内部逐级审核以后交由救助主管机关（同级党委政法委员会）审批，并提出相应的事实依据。

　　四是救助主管机关审批同意以后，将审批联交同级财政部门拨付救助金，一般采取逐案拨付方式，将救助金划入法院账户。

　　五是主审法官据此按照审批确定的救助金额进行发放，其中庭长应当监督救助金的安全规范发放，防止冒领或者诉讼代理人等隐匿部分救助金的情况发生。

　　六是救助审批全部资料随诉讼案卷归档备查。


　　（作者单位：江苏省无锡市中级人民法院）