关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见
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关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见
建设部
关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见
建住房[2005]178号
辽宁、吉林、黑龙江省建设厅：
做好棚户区改造工作，是实践“三个代表”重要思想，落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要举措；对改善城市低收入居民的居住和生活条件，维护社会稳定，振兴东北老工业基地都具有十分重要的意义。为贯彻落实党中央、国务院关于振兴东北地区等老工业基地的战略部署，推进东北地区棚户区改造，现提出如下指导意见：
一、推进棚户区改造应把握原则
（一）统筹规划，分步实施。要根据当地经济社会发展总体规划，统筹考虑城市规划、土地利用规划、矿区发展规划，把棚户区改造与产业结构调整、基础设施建设、社会事业发展和生态环境保护相结合，把握好改造的节奏，分清轻重缓急。当前首先要积极抓好东北地区中央下放地方煤矿棚户区改造工作，在实践中不断总结经验，完善政策措施，有步骤地逐步推进棚户区改造工作。
（二）政府组织，市场运作。棚户区改造涉及面广、政策性强，必须发挥政府的组织领导作用，在政策与资金上给予必要的支持，确保棚户区改造的顺利推进。在具体实施过程中，要坚持市场运作，充分发挥市场机制的作用。
（三）个人出资，政府帮助。棚户区改造要坚持居民个人出资与政府帮助相结合，充分发挥国家、地方、企业、个人等方面的积极性，多渠道筹措改造资金。棚户区居民要承担合理的建设成本；同时根据当地住房保障的有关规定，对符合条件的家庭实施住房保障，确保基本住房需求。
（四）依法改造，确保稳定。严格执行有关土地和资金使用管理、城市建设管理、城市房屋拆迁、工程建设等有关法律法规的规定。同时妥善解决好群众的实际困难，确保社会稳定。
（五）综合开发，配套建设。要按照“全面规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的方针，实行统一规划、统一拆迁、统一配套、分期实施。
二、充分发挥规划的引导和调控作用
抓紧组织对本地区棚户区的调查摸底工作，根据本地区棚户区住房的破损程度和改造难易程度，编制棚户区改造计划，明确近期和中长期工作目标，有重点、有步骤地推进。城市规划主管部门应根据城市总体规划、近期建设规划和棚户区改造计划，抓紧编制棚户区改造的控制性详细规划，明确用地性质，确定不同地段的限高和容积率。规划布局上，要科学论证防止在将来可能成为塌陷区的地方建房；资源型城市的总体规划要逐步改变“就矿建城”的模式，使城区与矿区适度分离，保证城市的可持续发展。棚户区改造计划、控制性详细规划及改造实施进展情况要及时向社会公布，方便群众查询，接受社会监督。
三、因地制宜，多种方式推进棚户区改造
对列入改造计划的项目，要在深入调查、摸清底数、精确测算的基础上，因地制宜地制定改造方案。对有商业开发价值的棚户区，应当通过房地产综合开发方式进行重建，并采取招标方式选择房地产开发企业。对政府直接组织实施的，也要明确业主单位，政府机关不宜作为项目法人。对改造难度大、不具备商业开发价值的棚户区，可比照经济适用住房建设的有关规定给予土地划拨等优惠政策，由政府及有条件的煤矿企业承担基础设施和公建配套设施建设费用，并在建安费用方面予以资助。鼓励国有煤矿企业，在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，组织职工用集资合作建房的方式改造棚户区。对目前不具备拆建条件的棚户区，要搞好房屋维修加固工作，保证居民居住安全。
四、规范拆迁程序，严格拆迁管理
棚户区改造要严格执行《城市房屋拆迁管理条例》和有关法律法规的规定，决不能片面追求改造进度。在核发拆迁许可、确定补偿安置方案、行政裁决和实施强制执行等环节，要严格执行规定程序。要严格拆迁计划管理，在年度拆迁计划安排中，优先满足棚户区拆迁的需要。棚户区改造量大的城市可依据省政府批准的棚户区改造计划，适当调整扩大年度拆迁规模控制指标，并报建设部备案。要妥善处理棚户区中历史遗留的产权问题。对已经取得房屋所有权证的房屋，要依法补偿；对未取得房屋所有权证，但使用人能够证明房屋来源合法的，应实事求是地予以核定产权；对由于历史原因造成的手续不全的房屋，要综合考虑建房时的法律法规规定和被拆迁改造居民家庭收入与居住状况，根据当地实际，作出妥善处理。对于因个别住户要求过高、缠闹，影响绝大多数被拆迁改造居民利益的，要按照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定，在认真履行调解、听证、裁决、告知等程序基础上，依法实施强制拆迁。
五、妥善做好居民安置工作
要充分考虑棚户区居民的承受能力，做好与各项住房政策的衔接，妥善安置被拆迁居民。对棚户区内已按房改价购买的现住房，应当按照私有产权房屋予以补偿安置，根据动迁户意愿，实行产权调换或者货币补偿。实行产权调换的，原则上应当拆一还一、结算结构差价；对难以支付结构差价款的低收入户，经当地政府统一认定后，可适当予以减免。未按房改价购买公有住房的住户，可以先按房改价购买后实行产权调换或货币补偿；也可以在改造后，原住房面积部分由居民按房改价购买，适当找补结构差价。
实际安置面积超出原有面积，但在规定标准（各地根据实际情况确定的最低安置面积）内的部分，可按当地经济适用住房价格或成本价购买；超过规定标准的部分，按照市场价购买。
无力购买超出原住房面积部分的，可以通过合同约定，对原面积部分确认产权，超出部分按成本租金或廉租房租金水平建立租赁关系。租赁一定时间后，居民具备支付能力且愿意购买的，允许其再购买原租赁部分的住房。
对无力购买安置住房的居民，应当允许其选择租赁方式安置。拆迁补偿安置款专项存储，作为租赁期间的备付租金，逐期用于支付部分房租，也可以作为居民的租赁保证金，以息补租。
各地要结合棚户区改造，通过就地建设或异地建设、收购二手住房等方式，筹集一批租赁型经济适用住房，并按照廉租住房政策储备一批廉租住房，以满足无力购买或住用回迁安置住房，且符合规定条件家庭的居住需要。
六、切实做好设计服务和质量管理
棚户区改造是为民办实事的民心工程，要切实保证新建安置住宅的功能和质量，保证合理的使用寿命。要指导规划设计技术服务机构根据棚户区居民的经济承受能力，以满足基本居住需要为重点，改进住宅设计。安置用房要以中小户型住房为主，同时，要保持住宅户型和功能的扩展性，既满足近期安置的需要，又兼顾远期居民生活水平进一步提高的需要。采煤沉陷区居民外迁的，要做好新建小区选址定点的勘察工作，规划选址和项目设计要有一定的前瞻性，防止形成新的贫困区。各城市政府建设行政主管部门，要认真履行职责，积极主动地做好棚户区改造项目的监管服务，确保工程质量。要严格按照法定建设程序和标准规范的要求，依法组织棚户区改造项目的设计、施工、监理招标，吸引和鼓励有实力的施工单位参与建设。要认真执行施工图设计文件审查和竣工验收备案制度，通过组织巡查小组、建立工程质量评比和情况通报制度，定期对棚户区改造项目工程质量情况进行督促检查，及时查处和纠正检查中发现的问题，严把工程质量关。
七、加大基础设施配套力度，保障冬季供热采暖
新建安置住宅小区要配套建设市政设施和公共服务设施。要利用好中央、省财政补贴和当地财政预算资金，多渠道筹措配套资金，组织好新建安置住宅小区的供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等市政设施和教育、医疗卫生等公共服务设施的配套建设。中央财政补助地方棚户区改造的资金，应主要用于新建安置住宅小区的基础设施和公共服务设施配套。冬季供热采暖是东北地区群众必须的生产、生活保障条件，关系广大居民的切身利益，关系社会稳定的大局。各地政府要以供热采暖保障为重点，把推进供热体制改革和完善棚户区困难群众的采暖救助制度结合起来，落实困难群众的冬季采暖。扩大热改试点范围，将东北地区有棚户区改造任务的城市全部纳入热改试点市范围，享受相关的技术经济支持政策。
八、加强改造后住宅区的管理与服务工作
要充分考虑多数居民的生活负担能力，切实做好改造后住宅区的管理与服务工作。在新建安置住宅小区中，可适当建设经营性公共建筑，以经营收益作为住宅区管理维护费用的补充资金。要充分考虑棚户区居民家庭物业管理支付能力较低的困难和实际，可依托居民自治组织，从实际出发，探索建立新建安置住宅小区居民自我管理、自我服务的管理模式。也可引导物业管理企业根据业主的消费需求、意向和支付能力，提供管理维护房屋及其配套设施设备、维护环境卫生等最基本的物业管理服务，合理收取服务费用。同时，要通过深入细致的宣传，使业主理解物业管理、树立消费意识，从体制和机制上巩固改造成果，维护良好的居住环境。要落实住房维修资金制度，采取从房改售房款中提取、业主缴存以及政府补贴等方式，建立新建安置住宅的专项维修资金，保障住房的维修和正常使用。
棚户区改造涉及面广、政策性强，各级建设（规划、房地产）部门要在当地党委、政府的统一领导下，切实提高认识，认真履行职责，积极承担起棚户区改造规划编制、政策制定、组织实施等工作。要加强宣传引导，做好法规政策的宣传解释和群众的思想工作，改造政策、补偿标准、安置顺序等涉及居民切身利益的事项要及时张榜公布，提高工作透明度，取得居民的理解和支持。要增强服务意识，精简办事环节，提高办事效率，为棚户区改造项目的顺利实施提供优质高效的服务，为推进棚户区改造工作发挥积极作用。省级建设部门要加强对市、县棚户区改造工作的分类指导，及时总结推广成功经验，注意协调解决改造工作中出现的新情况新问题。各地在执行指导意见中的问题，请及时告我部住宅与房地产业司。
东北地区以外其他有条件的地方在实施危旧住宅区、棚户区改造工作中，可结合当地实际参照本意见执行。
中华人民共和国建设部
二○○五年十月七日
教育部办公厅关于在普通高等学校招生全国统一考试外语科中逐步增加听力考查的通知
教育部办公厅
教育部办公厅关于在普通高等学校招生全国统一考试外语科中逐步增加听力考查的通知
教育部办公厅
根据现行普通高中外语教学大纲在全国执行的实际情况和普通高等学校招生全国统一考试内容和形式改革的需要，现决定从2000年起在普通高等学校招生全国统一考试英、日、俄语等外语科中，逐步增加听力考查内容。全国的总体过渡方案见附件。
请根据本地区实际情况和全国总体过渡方案，制定本省（自治区、直辖市）的过渡方案，并做好相应的宣传和考务方面的技术准备，确保改革成功。
有关听力考查的题型、题量等见相应的外语考试大纲。
有关考务管理的规定，另行通知。
关于普通高等学校招生全国统一考试外语科增加听力考查的过渡方案
在高考外语中增加听力考查是我国高考改革的重要内容之一，以解决“听不懂、讲不出，难以与外国人直接交流”的问题，满足我国改革开放和进一步扩大对外交往的需要。
新的普通高中英语教学大纲自1996年执行以来，广大高中师生认真落实注重英语交际能力培养的要求，加强了听、说能力的教学。按新大纲教学的学生已于1999年毕业并参加了当年的高考。高考增加听力考查的要求与目前高中英语教学的要求是一致的。高考中增加听力考查内
容，有利于高中英语教学的改革。
根据广东等省的试点经验，现决定采取以省为单位逐步过渡的方法，争取用三年时间在全国绝大多数省、自治区和直辖市完成增加听力考查的改革。具体方案如下：
2000年
教育部考试中心将向各省（自治区、直辖市）提供4种高考英语试卷：（1）含听力部分且其权重占全卷20％的试卷、（2）含听力部分但其权重仅占全卷13％的试卷、（3）不含听力部分的试卷。同时，单独提供听力部分的试题和录音母带。（4）不含听力部分的试卷。各地可
根据自己的情况进行选择。
建议选择试卷（3）的省，用有关听力试题组成一个单独的考查单元，待高考英语考试正式结束后，进行听力考查。该单元的成绩不计入总分，但应单独打印在成绩单上，供高校录取时参考，以鼓励考生发挥正常水平。同时，也可熟悉有关考务程序，锻炼考务管理队伍。选择试卷（4
）的，不进行听力考查。
2001年
教育部考试中心将提供2种高考英语试卷，即试卷（1）和试卷（2），供各省选用。
某些条件不成熟的省可选择试卷（1），并自行去掉听力考查的内容，对其余试题的分数进行加权处理。
2002年
教育部考试中心将只提供试卷（1）。
某些条件不成熟的省，仍可自行去掉听力考查的内容，对其余试题的分数进行加权处理。
若个别省2003年后仍不准备在高考英语中增加听力考查，则需在每年1月底以前，向教育部考试中心并全国高考改革领导小组提交专门报告，详细阐明理由。2006年以后任何省不得以任何理由拒绝在高考英语中增加听力考查。
根据普通高中日、俄语教学大纲执行情况，日、俄语等考生人数较少的语种增加听力考查的工作，也应同步进行，最迟可将全过程推后一年。
2000年1月25日
关键词: 洗钱罪；反向洗钱；反恐融资
内容提要: 在行为方式仅限于掩饰、隐瞒特定犯罪所得及其收益的来源和性质的前提下，洗钱罪不能规制金融机构协助将合法资金秘密转移到恐怖人员或组织账户、为实施恐怖活动提供金融服务的“反向洗钱”行为。当前国际社会反洗钱概念不仅局限于对犯罪所得及其收益的清洗，已经扩展到制止资助恐怖活动。我们应当在借鉴国际社会和其他国家先进经验的基础上，以反恐融资中“反向洗钱”的入罪化为中心调整洗钱罪的行为方式，构建打击恐怖活犯罪的严密刑事法网。
自1988年《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》将毒品犯罪及其洗钱行为规定为国际犯罪以来，国际社会反洗钱浪潮风起云涌。1989年7月，反洗钱金融行动特别工作组（FATF）成立，专门研究和制定反洗钱措施和建议。1999年《联合国制止向恐怖主义提供资助的国际公约》、2003年《联合国反腐败公约》等国际公约通过，国际社会开始将反洗钱和反恐怖主义联系在一起，通过切断恐怖主义的资金来源和断绝犯罪收益的清洗实现对于恐怖活动犯罪的遏制。本文拟以此为背景，对我国洗钱罪的行为方式在打击恐怖活动犯罪中的不足进行反思，并提出解决问题的办法，以期促进我国反洗钱刑事立法的发展。
一、现状：我国刑法关于洗钱罪的现有规定
我国反洗钱法律体系有一个逐步完善的过程。我国97年刑法首次规定了洗钱罪，同时规定了窝藏、转移、收购、销售赃物罪和窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪。2001年《刑法修正案（三）》基于打击恐怖活动犯罪的需要将恐怖活动犯罪增补为洗钱罪的上游犯罪，提高了单位犯罪的法定刑，并同时增设了资助恐怖活动罪。2006年《刑法修正案（六）》将贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪增补为洗钱罪的上游犯罪，进一步扩大洗钱罪的惩治范围。同时，将97年刑法中的窝藏、转移、收购、销售赃物罪修改为掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪，对该罪的行为方式和对象进行了修正。2006年10月31日，《反洗钱法》的通过标志着我国反洗钱法律体系的初步成形，反洗钱网络趋于完善。2009年《刑法修正案（七）》将单位增设为掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪的主体，使该罪进一步适应实践发展的需要。2009年11月最高人民法院《关于审理洗钱等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》施行，就实践中审理洗钱刑事案件具体应用法律的若干问题进行了解释和明确。总体来说，到目前为止我国反洗钱在法律体系、组织机构、监督检查、资金监测和案件查处、国际合作等方面取得良好成绩，已经建立起比较完善的反洗钱制度体系，反洗钱双边合作范围不断扩大，合作内容不断丰富，已成为国际社会反洗钱和反恐融资领域的重要成员。{1}
根据我国刑法第191条，洗钱罪是指明知是特定犯罪的违法所得及其产生的收益，而采取提供资金账户，协助将财产转换为现金或者金融票据，通过转账或者其他结算方式协助资金转移，协助将资金汇往境外，以及其他方法掩饰、隐瞒犯罪的所得及其产生的收益的性质和来源的行为。该罪的主体包括个人和单位，主观上是故意。客观方面表现为采法定方式掩饰、隐瞒特定犯罪的犯罪所得及其收益的来源和性质的行为。也就是说，我国刑法中的洗钱罪的行为方式是针对已经实施的特定犯罪所产生的犯罪所得和收益，就其来源和性质进行掩饰和隐瞒的行为。该洗钱行为实施于特定犯罪实施以后，针对的是特定犯罪所得及其收益，这也是特定犯罪被称为“上游犯罪”，而洗钱罪被称为“下游犯罪”或者“派生犯罪”的原因。
二、问题：传统洗钱罪规制反恐洗钱行为所存在的不足
（一）将恐怖活动犯罪作为洗钱罪的上游犯罪不能有效遏制恐怖活动犯罪
如前所述，我国刑法中洗钱罪的上游犯罪的范围经历了一个逐步扩大的过程。到目前为止，我国的洗钱罪上游犯罪包括毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪、恐怖活动罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪，总数达到了81个，占我国刑法分则个罪名的18. 75％。{2}关于我国洗钱罪的上游犯罪，学界的讨论主要集中在如何扩大其范围上：有学者认为应当扩展到所有犯罪，{3}有学者认为应当扩大到严重犯罪，{4}有人认为应当扩大为法定最低刑在有期徒刑6个月以上的严重犯罪。{5}有学者认为应当扩展到一切能够产生犯罪收益的犯罪，{6}有学者认为应当扩展到和《联合国反腐败公约》相同的范围。{7}客观来说，我国刑法关于洗钱罪上游犯罪范围的规定确有其值得探讨之处，上述观点从不同视角的探讨都有其合理之处。但是，这些观点都肯定已有七类犯罪作为洗钱罪上游犯罪的合理性，并没有对已有犯罪提出过多质疑。我们认为，基于我国洗钱罪发展形势所需、反洗钱法律体系协调的需要、国际社会反洗钱的发展趋势和反洗钱刑事司法合作的要求，{8}扩大洗钱罪的上游犯罪是历史发展的必然。但是，在传统洗钱罪洗钱模式下，已有七类犯罪也并不是都适合作为洗钱的上游犯罪。对此，我们将在明确洗钱罪上游犯罪的界定标准，以及恐怖活动犯罪内涵和外延的基础上予以分析。
洗钱罪上游犯罪范围的确定取决于界定标准的明确。对此标准，我国学界有不同观点：有学者认为洗钱罪上游犯罪应当具有非法暴利性、清洗的必要性、与洗钱的关联性、极大的危害性与立法的紧迫性、明确的法定性，{9}也有学者认为洗钱罪上游犯罪的确定应由该罪的严重程度、产生财产性收益的大小以及断绝其洗钱的后路对该罪的抑制程度来决定。{10}我们认为，上游犯罪的界定标准确定应当以洗钱罪的立法目的为依据。立法者设立洗钱罪的目的首先在于该行为对于金融管理秩序以及司法机关查获犯罪活动的妨害，同时是为了通过对上游犯罪所得及其收益清洗的打击来实现对于上游犯罪的遏制。所以，如果某种犯罪不能够产生较大犯罪收益，或者对于洗钱行为的规制不能够实现对于上游犯罪的遏制，那么就没有必要将其规定为上游犯罪。上述前一种观点没有从设立洗钱罪对于遏制上游犯罪的意义方面强调界定上游犯罪的界定标准，并不妥当。我们在较为赞同后一种观点的基础上，认为洗钱罪的上游犯罪应当至少具有非法暴利性、清洗的必要性、极大的危害性与立法的紧迫性、断绝洗钱对该罪的有效抑制性四个特点。
关于恐怖活动犯罪的内涵，我国学界争议较大。代表性的观点有：恐怖活动犯罪是指个人或单位基于意识形态方面的政治目的，针对不特定对象或某些具有政治、民族、宗教等象征意义的特定对象，以足以引起极大的社会恐慌的手段实施的危害行为。{11}恐怖活动犯罪是指基于政治、社会或者其他动机，为制造社会恐慌，以恐怖手段所实施的侵犯人身、财产等严重危害社会而依法应受到刑罚处罚的行为。{12}在外延上，恐怖活动犯罪主要指恐怖活动组织实施的各种犯罪，{13}具体包括组织、领导参加恐怖活动组织罪，投放危险物质罪，资助恐怖活动罪，非法制造、买卖、运输、储存危险物质罪，盗窃、抢夺、抢劫危险物质罪，投放虚假的危险物质罪，编造、故意船舶虚假恐怖信息罪等。{14}
在明确恐怖活动罪的内涵和外延的基础上，以洗钱罪上游犯罪的界定标准进行分析就会发现，虽然恐怖活动犯罪具有极大的社会危害性与立法的紧迫性，但是在我国洗钱罪的行为方式仅是“通过各种手段掩饰、隐瞒犯罪所得及其产生的收益”的前提下，将其作为洗钱罪的上游犯罪对于遏制恐怖活动犯罪意义并不大。
首先，恐怖活动犯罪并不都具有非法暴利性和清洗的必要性。虽然学界对于恐怖活动犯罪的内涵界定并不完全相同，但是大多认为恐怖活动犯罪是基于政治动机，以制造社会恐慌为目的，而不以或者不主要以获取非法利益为目的，{15}不具有明显的非法暴利性；从外延上看，虽然某些恐怖组织实施的犯罪可能产生犯罪收益，但是多数恐怖活动犯罪并不产生巨大的犯罪收益，有的甚至根本不产生犯罪收益。如投放危险物质罪，盗窃、抢夺、抢劫危险物质罪，投放虚假的危险物质罪，编造、故意船舶虚假恐怖信息罪等等。对于这些犯罪来说，由于其并不产生或者很少产生犯罪收益，也就不存在需要对其犯罪收益进行清洗（至少是大规模清洗）的问题。
其次，断绝洗钱对恐怖活动犯罪并不具有有效抑制性。如前所述，恐怖活动犯罪多出于政治动机，以制造社会恐慌为目的，至于其是否获得犯罪收益，获得多少犯罪收益，并不是行为人所关注的主要问题。实践中，很多恐怖分子为了实现自己的政治目的是不惜一切代价，甚至自己的生命的。在此前提下，断绝对于恐怖活动罪犯罪所得及收益（在存在的情况下）的清洗，并不能实现有效遏制该犯罪的目的。
再次，洗钱罪并不能切断恐怖活动犯罪的资金来源。既然恐怖活动犯罪不具有非法暴利性，断绝洗钱对其也不具备明显的抑制性，那么将其作为洗钱罪上游犯罪的意义何在？有观点认为，将恐怖活动犯罪纳入洗钱罪上游罪的立法意图在于断绝恐怖活动的资金来源，{16}即通过切断恐怖活动的资金链条，实现对于恐怖活动犯罪的打击。但是，在当前洗钱罪仅规定对犯罪所得及收益进行清洗的行为模式下，只有在恐怖组织将其实施恐怖犯罪所得及收益再次用于实施恐怖活动的情况下，洗钱罪才能规制。而对于非恐怖活动组织提供的资金，或者其他组织提供合法资金资助恐怖活动来说，由于这些资金不属于犯罪所得及其收益，现有洗钱模式并不能进行规制，也就不可能切断恐怖活动资金来源。
（二）洗钱罪与资助恐怖活动罪均无法规制“反向洗钱”行为
为了打击恐怖活动犯罪，更好地维护国家安全和秩序，{17}《刑法修正案（三）》在将恐怖活动罪增设为洗钱罪上游犯罪的同时，还新增加了资助恐怖活动罪。目的是为了建立资助恐怖活动罪和洗钱罪的联结，实现对于恐怖活动罪的打击。但是，刑法所编织的打击恐怖融资的刑事法网并不严密，无论是传统的洗钱罪，还是新增的资助恐怖活动罪都无法规制恐怖融资中的“反向洗钱”行为。
恐怖融资是恐怖组织实施恐怖活动犯罪的资金来源，融资途径的畅通是恐怖融资能够顺利实现的必备条件，断绝反恐融资的渠道和资金链条有利于从根本上遏制恐怖活动犯罪的实施。从当前恐怖组织融资的渠道来看，主要为利用金融机构进行洗钱，通过被恐怖组织控制或者愿意为恐怖组织服务的合法的公司、组织，借用贸易结算的名义，在金融机构内部转移资金，{18}进而实现对于恐怖活动的资助。一般来说，恐怖活动资金来源主要有两个方面：其一，将实施毒品犯罪、走私犯罪等所获得的非法收益，通过金融机构转移、清洗，资助实施恐怖活动犯罪；其二，利用合法资金资助实施恐怖活动，通过金融机构转移、清洗，资助恐怖活动。对于第一种情况，由于用于资助的资金本身就是特定犯罪的收益，金融机构转移资金或者提供服务的方式符合洗钱罪的行为特征，可按照洗钱罪定罪量刑，实现打击和惩治；但第二种情况中，用于资助的资金、物质是来源合法的资金，不是犯罪收益，更不是所谓的“黑钱”（如果不用于资助恐怖活动犯罪，该资金完全是合法收入）。这种资金在被用于资助实施犯罪之前，并不是刑法规制的对象，其之所以具有非法性，就在于将被用于资助实施非法行为。其同犯罪收益的不同在于，后者是实施犯罪的结果，非法性体现为产生该收益行为的非法性；前者并非犯罪实施的结果，而是将要被用于实施犯罪，非法性体现为用途的非法性。金融机构协助将合法资金用于资助恐怖活动犯罪的行为，是资助恐怖活动实施中一项重要的环节；也是实施大型恐怖活动必经的阶段。这种行为，本质上来说是一种“将白钱变黑”的洗钱行为，为了同传统的洗钱行为相区分，实践中一般被称为“反向洗钱”。具体来说，“反向洗钱”是指将合法资金秘密转移到恐怖人员或组织的账户的行为，其与传统洗钱行为的掩饰、隐瞒“来源”及其性质不同，反向洗钱行为主要在于掩饰、隐瞒资助的“去向”及其性质。{19}由于我国传统洗钱罪的行为方式仅包括对于已经实施的犯罪收益进行清洗一种，所以无法对“反向洗钱”行为进行有效规制。
我国刑法虽然已经增设了资助恐怖活动罪，但是该罪同样不能规制反向洗钱行为。根据刑法第120条之一，资助恐怖活动罪指故意资助恐怖活动组织或者是实施活动的个人的行为。该罪得设定主要为了打击实践中通过各种方式向恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人提供用于实施恐怖活动的经费、场所和物质的各种行为。{20}该罪的主体是一般主体，客观方面表现为采取各种方式资助实施恐怖活动。“资助”包括筹集资金和提供资金两种具体行为，单纯的筹集资金行为，同样应以资助恐怖活动罪定罪处罚；“资助”的方式不以金钱为限，为恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人筹集、提供经费、物资或者提供场所以及其他物质便利的行为，均属于资助行为。该罪的成立不以被资助的人具体实施恐怖活动为条件，预谋实施、准备实施和实际实施恐怖活动的个人，均属于本罪中“实施恐怖活动的个人”。{21}从资助恐怖活动罪的犯罪构成看，该罪主要通过对资助恐怖活动行为的规制实现对于恐怖活动犯罪的遏制，惩治的是为恐怖活动筹集、提供资金，以及场所和其他物质便利的行为。而对于提供金融服务等非物质便利的行为，却不予调整。也就是说，该罪的设定遗忘了作为恐怖主义融资最重要渠道的中间环节，即为恐怖活动提供资金转移支持的金融机构。[22}对于实践中对恐怖活动罪所产生犯罪所得及其收益进行转移资助，从而协助他人实施恐怖活动犯罪的金融机构来说，可以依据传统洗钱罪进行惩治。但是对于仅实施对合法收益用于资助恐怖活动犯罪的情况加以掩饰和隐瞒的行为，由于其不是为恐怖活动筹集、提供资金等提供物质资助者，而且一般行为人也不需要事前与资助者同谋，也不可能构成资助恐怖活动罪。
所以，从我国刑法现有洗钱罪和资助恐怖活动罪的规定来看，虽然立法目的在于使两者共同编制打击恐怖活动融资与清洗犯罪收益的严密法网，但是其中却缺少为利用合法资金进行资助者提供金融服务的金融机构也即“反向洗钱”行为的规制，无法实现通过切断反恐融资渠道而实现打击恐怖活动罪之目的。
三、展望：将反向洗钱纳入洗钱罪的行为方式
传统洗钱罪行为方式不仅不能切中遏制恐怖活动犯罪的要害，也无法完全规制反恐融资行为。在国际反洗钱概念日益扩大，国际社会将反向洗钱纳入广义洗钱含义中的大背景下，我们可以考虑调整传统洗钱罪的行为方式，将反向洗钱行为入罪化处理，从而构建打击恐怖活动和恐怖融资的严密法网。
（一）打击“反向洗钱”已经成为国际反洗钱的大趋势
1999年《联合国制止向恐怖主义提供资助的国际公约》将向恐怖主义提供资助的行为规定为犯罪，并吁请所有国家采取步骤，以适当的国内措施防止和制止为恐怖主义分子和恐怖主义组织筹集经费，……并特别酌情考虑采取管制措施，以预防和制止涉嫌为恐怖主义目的提供的资金的流动。“9·11事件”以后，打击恐怖主义的浪潮将国际反洗钱推至新的高峰，防范和打击与恐怖融资有关的洗钱犯罪活动成为国际反洗钱合作的重要内容。2001年9月28日联合国安理会通过的第1373号决议，禁止所有成员国对恐怖组织提供金融资源以及任何形式的金融服务；要求金融机构积极和刑事侦查部门合作，协助收集证据。2001年10月反洗钱金融行动特别工作组(FATF)在“40项建议”的基础上，针对防范和打击恐怖融资陆续提出9条特别建议，合称“40＋9项建议”，已经成为国际反洗钱和反恐融资领域中最具权威性的指导性文件。{23}时至今日，从整个国际社会来看，反洗钱概念正逐步扩大，已经不仅仅局限于对于犯罪所得及其收益的清洗，而是扩展到制止资助恐怖活动、防范大规模杀伤性武器扩散等领域。{24}严厉打击恐怖融资犯罪，有效切断恐怖活动组织和恐怖分子的资金供应链，已经成为国际社会打击恐怖活动犯罪一条制度性经验，{25}包括打击“反向洗钱”在内的反恐融资已经成为国际反洗钱的重要组成部分。
（二）有其他国家的先进经验可资借鉴
