浅淡城市管理综合执法中对少数民族违法人员的执法
——上海市徐汇区城市管理监察大队“藏贩”集中执法行动的相关问题探讨
邢益民
城市管理综合执法是根据国务院颁布的行政法规——《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》依法执行相对集中行政处罚权的行政执法活动。相对集中行政处罚权要求承担执法的城市管理综合执法机关要对市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权等行使综合执法的职能。在综合执法过程中势必遇到形形色色的行政相对人，特别当行政相对人为少数民族人员时执法的难度不可避免将加大，执法与被执法的矛盾容易激化。各地相对集中行政处罚权工作也面临相同的对少数民族人员执法问题，上海市徐汇区城市管理监察大队在执法中也遇到类似棘手的问题，特别是以“藏贩”问题成为一大困扰。在针对少数民族执法问题上上海市徐汇区城市管理监察大队采取对“藏贩”集中执法取得了良好的社会效果和执法效果，笔者结合此次集中执法拟对城市管理综合执法中少数民族人员违法的原因、特点及执法机关的执法技巧、执法方式和相关法律运用问题进行分析研究，旨在使执法机关正确处理对少数民族人员的执法，避免执法矛盾的激化，保障执法行为的合法合理，保证社会秩序的稳定，营造良好的法治环境。
一、 少数民族人员违法的特点和原因
（一）违法少数民族人员具有地域局限性
城市管理综合执法后，少数民族人员违反行政法规、地方性法规和地方政府规章的行为成日益增多的趋势，但是从违法主体来看少数民族人员呈现明显的地域性。就上海市徐汇区城市管理监察大队所辖范围来看，违法的少数民族人员基本集中在藏族、维吾尔族和回族，其中又以藏族为多数，占违法少数民族人员总数90%以上，在上述藏族中来自同一地区的人员又占藏族人员总数的99%以上。由此可见少数民族人员违法在其人员组成上是相对集中的，基本上集中在几个民族或是几个地区的民族上，具有明显的地域局限性。
（二）少数民族人员违法具有团伙性和违法单一性
由于少数民族违法人员具有地域局限性的特点，势必导致其在违法时拉帮结伙，往往是几人甚至是几十人共同违法。在上海市徐汇区区域内的藏族违法人员从开始的5至9人共同违法占道设摊发展到后来的40人在同一地点共同违法设摊的现象可以看出，少数民族违法在人员组成上具有团伙性。在城市管理综合执法的执法领域内，少数民族人员的违法行为还表现出了违法的单一性，从上海市徐汇区城市管理监察大队对“藏贩”集中执法中可以看出，少数民族人员的违法集中在无证设摊影响市容这单一违法行为。全国各行政相对集中处罚权执行机关对少数民族人员的行政行为也集中在无证设摊着一块上，往往也没有很好的处理办法。
（三）少数民族人员违法的原因呈现多元化
少数民族人员之所以要违法这与我国的地域经济发展不平衡，地区之间文化、经济、观念等差距都有着直接的关系。少数民族地区所享有的自治权不明显，过分依附于中央、上级国家机关，和各机关、企事业单位、社会团体与其他地方的相应主体相比缺乏优势和效率，各民族在享有的各种实然权力与资源上明显少于其它地区。在上海市徐汇区少数民族人员违法的原因经调查有以下几种：1、一部分人由于家境贫寒不得不外出谋生，但是由于民族或是宗教的因素他们不愿意打工或是找工作转而只有自己做点小生意；2、一部分人“跟风”违法，他们听信外出回村人员的鼓动一起外出摆摊以此赚钱改善生活；3、还有一些人组织、指挥他人共同违法设摊谋取个人利益，在少数民族违法人员中不免有“头人”，他们不但自己违法而且还带领他人共同违法，从中抽头牟利。由此可以看出，少数民族人员的违法有其特有的原因，并且各自违法的原因不同，呈现多元化的态势。
二、 对少数民族人员执法的难点
由于少数民族人员违法所特有的特点和原因决定了城市管理综合执法在这一问题上必然存在于其他执法所不同的难处，一方面执法本身要求严格执法、文明执法、有法必依、执法必严；另一方面在执法中又要充分考虑和谐社会的原则和少数民族特有的民族政策、民族团结问题。上海市徐汇区城市管理监察大队在对“藏贩”的执法过程中也遇到了同样的难点，可以说这些难点是城市管理综合执法中对少数民族人员执法所共同遇到的难点，归纳起来有以下三点：
（一）与少数民族人员在语言上无法沟通
少数民族人员基本上都来自本民族聚集区，在语言使用上基本都是本民族语言，知晓或是精通普通话的人员很少。这就造成了城管执法人员在执法中与其交流产生了障碍，少数民族人员听不懂执法人的话语，执法人员也不知道他们在辩解什么，由此造成了执法效率的低下和执法难是显而易见的。就拿上海市徐汇区城市管理监察大队对“藏贩”的执法来说，违法人员都是藏族，他们所使用的是藏文，所说的是藏语，而执法人员中有没有人懂得藏语，他们又坚持自己不懂普通话，由此造成执法无法进行，执法难度陡然增加。
（二）少数民族人员法律意识明显欠缺，法制观念非常淡薄
少数民族地区相对城市普遍教育落后，普法教育还未深入群众。少数民族人员对于法律的认识绝大多少还是仅仅停留在对犯罪的认识上，对其他法律知之甚少，法律意识明显欠缺，法制观念非常淡薄。在他们的意识形态中认为，只要不杀人，不放火就不算犯法，就不应当受到法律的约束。上海市徐汇区城市管理监察大队对“藏贩”执法过程中“藏贩”所说的最多的一句话就是“我是靠自己的劳动赚钱，这地方又不是你们的，你们没有权管我们。”从中可以看出少数民族人员对法律的漠视，法制观念的淡薄。
（三）少数民族人员暴力抗法时常发生
少数民族人员由于其特殊的身份和国家对于民族问题的倾向政策使得一些少数民族人员在遇到城管执法时往往采取暴力抗法的手段来对抗执法，并且经常将执法与被执法的矛盾引向民族矛盾，以此煽动其他少数民族人员共同暴力对抗执法已达到逃避处罚的目的。上海市徐汇区城市管理监察大队对“藏贩”的执法中就时常发生藏族小商贩以“你们汉族看不起我们少数民族，故意排挤我们少数民族。”“你们汉族人歧视少数民族。”等理由煽动他人共同暴力抗法。据统计，上海市徐汇区城市管理监察大队对“藏贩”执法过程中遭遇以民族矛盾为由的暴力抗法事件占少数民族人员抗法总数的85%。
三、对少数民族人员执法的执法技巧和执法方式
少数民族由于身份的特殊性和上述问题的存在势必造成对其执法难，在执法中一旦方法、技巧不当将对社会和国家造成负面影响，执法效果和社会效果必将产生不良结果。上海市徐汇区城市管理监察大队采取对“藏贩”集中执法的方式就非常值得借鉴，该大队在此次集中执法中由大队领导亲自督办，各职能科室全力配合。对“藏贩”先采取柔性执法，加强宣传、教育、规劝的力度和频率，向每名“藏贩”送上汉语版、藏文版《告知书》，做好录像取证工作，记录每个违章者的每次违章时间、地点、态度，建立起个人档案；深入调查、摸底，同时与区委区府和区、市民族委、区综合治理办、区公安分局、街道等部门联系、协调。在让“藏贩”明确知晓法律法规后对其进行最后的劝说，告知其自行改正的期限。在做到有理有节后，对拒不接受劝说的，按照先礼后兵的原则由大队组织一线精兵强将集中优势兵力并于公安机关共同采取为期10天的集中执法。考虑到少数民族人员违法的特点，对执法后的处理工作由大队派专职人员统一进行，这样可以减少各下属单位遭受其干扰以达到执法的平衡。此次集中执法后“藏贩”问题得到了根本的解决，取得了良好的社会效果和执法效果。由此可以总结出对于少数民族人员的执法有以下问题必须做到：
（一）对少数民族人员的执法技巧必须灵活
对少数民族人员执法不同于对一般主体的执法，在执法技巧上要灵活。对于一般主体在执法时可以直接采取行政行为，如直接进行行政处罚、暂扣物品等。但是由于少数民族自身特有的特点在执法前就必须先宣传、教育，进行柔性执法。在教育无效或是遭到明显抗拒的前提下，执法机关才可以考虑采取强制措施进行执法，但是在执法中必须做到程序合法有理有节。
（二）对少数民族人员执法在执法方式上必须采取多样性
对少数民族的执法方式要多样性，针对不同的少数民族人员要采取不同的执法方式。每个少数民族的风俗习惯、宗教信仰都各自不同，每个违法少数民族人员的各自情况又有所不同，执法机关在执法前必须对被执法少数民族人员的综合情况有所了解，避免在执法中产生不必要的“民族冲突”。在执法过程中尽量采取集中优势兵力，做好现场取证，文明执法。在执法后的处理方式上应当采取集中处理，根据对少数民族执法的要求完成行政行为。
（三）协调有关部门的强力支持保证执法的顺利进行
对于少数民族的执法牵涉到方方面面的问题，仅仅依靠城管综合执法部门难以很好的解决问题。这就需要执法机关取得各有关部门的配合，比如公安机关的执法保障，民族部门的支持，政府部门的协调等等。在集中执法过程中各有关部门紧密配合，注重宣传教育赢得群众支持，坚持教育为主处罚为辅，在执法中体现构建和谐社会的宗旨。
四、 对少数民族人员执法的法律适用规范
由于是对少数民族人员进行执法，所以在法律适用上有许多特别的规范，在执法时必须充分的注意。笔者认为对少数民族人员执法的法律适用有以下几点问题应当特别说明，以引起执法机关的高度重视。
（一）少数民族人员有使用自己本民族语言文字的自由。
《宪法》第四条第四款明确规定：各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。都有保持或改个自己风俗习惯的自由。《中华人民共和国行政诉讼法》第八条中也明确规定：各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。人民法院应当对不通晓当地民族通用的语言、文字的诉讼参与人提供翻译。笔者认为从上述二条法律的规定中可以看出，在对少数民族人员执法时也应当遵循该原则。虽然我国没有《行政程序法》，但是在执法过程中应该做到程序合法。不论少数民族人员是否提出要求使用本民族语言文字，执法机关在执法时都必须使用该民族的语言文字，如果少数民族人员提出要求使用本民族语言时，作为执法机关还必须为其提供翻译。上海市徐汇区城市管理监察大队在对“藏贩”的集中执法中在这一方面就做的比较好，他们不论在前期的“柔性执法”过程中还是在之后的集中执法处罚过程中都聘请了藏族翻译，在执法过程中始终保证“藏贩”能有使用藏文和藏语的自由，这种做法十分值得各城市管理综合执法机关借鉴。
（二）在执法过程中应当充分保障少数民族的民族宗教和风俗习惯
少数民族有其特有的风俗习惯，我国在法律上充分保障少数民族的风俗习惯并且出台了一系列的民族宗教政策，所以在执法中就必须对少数民族的这种权利进行充分的保障。比如，回族信仰伊斯兰教，所以在执法中就必须充分考虑伊斯兰教的风俗和习惯，避免因为触犯该民族教益而引起不良的执法结果。作为城市管理综合执法机关在日常的工作中势必对不同的违法人员进行执法，在对于少数民族人员执法时应当慎之又慎，全面了解该少数民族的情况，这样才能更好的进行执法，取得良好的执法效果。
（三）在执法过程中要做到法律面前一律平等
在对少数民族人员进行执法时，不要因为其是少数民族人员在执法程序上可能繁琐而放松对其执法，也不要认为少数民族“蛮不讲理”而加重对其的处罚，应当客观的适用法律对其的违法行为作出一个正确处理。少数民族人员也是中华人民共和国的公民，在法律上也是一般主体，其也应当受到法律、行政法规、地方性法规和地方政府规章的约束。所以城市管理综合执法机关在执法中就必须做到在法律面前一律平等，正确适用法律法规，给与少数民族和汉族同等的法律地位和行政行为。
笔者对城市管理综合执法中少数民族人员违法的原因、特点及执法机关应当如何运用执法技巧和执法方式以及相关法律运用问题进行了分析研究，希望执法机关能正确处理对少数民族人员的执法问题，避免执法矛盾的激化，保障执法行为的合法合理，以保证社会秩序的稳定，营造良好的法治环境。
关于印发《襄阳市市直行政事业单位国有资产收益征收与使用管理实施细则》的通知
湖北省襄阳市人民政府办公室
关于印发《襄阳市市直行政事业单位国有资产收益征收与使用管理实施细则》的通知
襄阳政办发〔2012〕102号
各县（市）、区人民政府，各开发区管委会，市政府各部门：
《襄阳市市直行政事业单位国有资产收益征收与使用管理实施细则》已经市政府常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二〇一二年七月二十七日
襄阳市市直行政事业单位国有资产收益征收与使用管理实施细则
第一章 总 则
第一条 为理顺市直行政事业单位国有资产收益分配关系，规范分配秩序，加强征收与使用管理，保障国家所有者权益，根据《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）、湖北省人民政府第233号令、《襄阳市市直行政事业单位国有资产管理暂行办法》（市政府第8号令）的有关规定，制订《襄阳市市直行政事业单位国有资产收益征收与使用管理实施细则》（以下简称本细则）。
第二条 本细则适用于市直各行政单位（包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关）、社会团体和各类事业单位（以下简称行政事业单位）。
第三条 财政部门是行政事业单位国有资产收益征收与使用管理的主管部门，负责按“统一征收，统一合同，统一票据”的原则对行政事业单位国有资产收益征收与使用进行管理。
第二章 征收管理
第四条 行政事业单位国有资产收益包括：
（一）资产出租、出借收入。行政事业单位利用国有资产，采取出租、出借等方式取得的收入；
（二）经济实体上缴的收入。经批准将闲置资产用来兴办宾馆、酒店、招待所、培训（艺术、会议）中心、商店等并取得工商企业营业执照的经济实体上缴的利润、承包费、管理费等收入；
（三）利用单位资产与其他单位合资、投资等取得的收入；
（四）利用政府无形资产或其他国有资产从事广告经营所取得的扣减成本、费用、税收后的净收入；
（五）特许经营权收入。包括广告位拍卖收入、交通部门客运线路及出租车经营权拍卖收入、矿产资源采矿权拍卖收入等；
（六）资产处置收入；
（七）其他收入。
第五条 行政事业单位占有、使用的国有资产符合下列条件之一的，确定为经营性资产：
（一）房产整体或一部分用于出租、出借、合作或承包经营；
（二）房产整体或一部分折价合资入股兴办非法人经济实体；
（三）行政事业单位新建办公场所后，未经政府调剂使用且可用于经营的原办公场所；
（四）行政事业单位兴办的各类经济实体使用的国有资产；
（五）行政事业单位使用国有资产投入到各类经济实体中形成的国有股权；
（六）其他依法可确定为经营性的资产。
第六条 行政事业单位国有资产收益属政府非税收入，按照有关规定，由财政部门实施统一管理，收益全部缴入政府非税收入汇缴专户，由财政部门分类转入国库，实行“收支两条线”，纳入部门预算管理。未纳入部门预算管理的单位，比照以上规定执行。
第七条 行政事业单位依法取得国有资产收益时，必须向交款义务人开具由财政部门统一印制的《湖北省非税收入专用票据（行政事业单位资产收益专用）》。
第三章 统一公开招租
第八条 行政事业单位利用所占有、使用的国有资产进行对外投资（指事业单位）、出租、出借等经营行为的，要实行市场化方式集中招标，签订由财政部门统一印制的合同或协议；对不具备集中招标条件（指招标单位无法满足招投标有关规定的）或零星少量的租赁资产，可由资产占有、使用单位结合租赁行情确定，并报财政部门核准后，签订由财政部门统一印制的合同或协议。经营性合同是取得国有资产收益的收款依据，要做到依法应收尽收。
第九条 具备集中招标条件的经营性资产，按市场化方式实行集中招标管理，统一在市公共资源交易中心依相关规定办理。招标成功后，由财政部门、资产占有使用单位、中标方三方签订合同，中标方一次性交纳相当于半年租金的保证金。
第十条 财政部门和行政事业单位要加强经营合同期限管理。资产出租、出借合同期限一般不超过1年；对面积较大、一次性投入较多的可延长至5年，超过5年的，需报市政府批准。对外投资及其他经营合同期限一般不超过3年。
第十一条 对原有合同实行备案管理。在本细则公布前，对单位已签订的经营性资产经营合同，由财政、审计、监察等部门组织力量进行清理，属于合法合规，且合同期限在一年以上、五年以内的，实行备案管理；对合同期限超过五年，特别是对少数租金水平严重偏低、明显不合法不合规的超长期合同，必须依法予以纠正。
本细则公布后，市直行政事业单位单方面签订的经营性资产经营合同，一律视为无效合同，并由资产占有使用单位承担相应经济责任。
第四章 票据管理
第十二条 行政事业单位国有资产收益统一使用《湖北省非税收入专用票据（行政事业单位资产收益专用）》。
第十三条 财政部门负责专用票据的统一领用、统一保管、统一发放、使用核销和监督检查等日常管理工作。
第十四条 行政事业单位要建立健全专用票据使用、保管、缴销、审核等制度，确定专人负责，保证专用票据的安全和使用。禁止转让、出借、代开资产收益专用票据；禁止使用非法票据或者不按照规定开具资产收益专用票据。遗失资产收益专用票据的，领用单位应当及时报告财政部门，并在有关媒体上公告作废。
第五章 收益使用管理
第十五条 行政事业单位取得的国有资产收益，使用权不变。行政单位主要用于偿还基建欠账、按规定发放奖励工资、补充办公经费不足等；事业单位主要用于偿还基建欠账、绩效工资的发放等。财政部门不作调剂，不用于平衡预算。
第十六条 行政事业单位国有资产处置收入，在扣除相关税收及允许列支的有关处置费用后，主要用于缴入单位的固定资产更新改造和改善办公条件等，使用时按规定程序报批。
第六章 监督检查
第十七条 行政事业单位应将取得的国有资产收益及时缴入政府非税收入汇缴专户。凡不按期催收国有资产收益或缴纳国有资产收益，时间超过3个月的，依法没收其当期应缴收益；情节严重的，依法收回其经营性国有资产管理权，并依据《财政违法行为处罚处分条例》，从欠缴之日起，按日加收滞纳金。
第十八条 财政部门要会同审计、监察等部门加强对国有资产收益征收与使用的监督，特别是对已签合同的清理与管理，保证国有资产收益应收尽收。对在合同上弄虚作假、搞口头协议、擅自重签、变更或延长合同（协议）期限的；未按规定缴纳国有资产收益以及隐瞒、截留、挤占、挪用和坐支等行为的，依据《财政违法行为处罚处分条例》及相关法律法规进行查处。
第七章 附 则
第十九条 行政事业单位主管部门可根据本细则，结合本部门的实际情况制定具体管理制度。
第二十条 本细则由市财政局负责解释。
第二十一条 本细则自发布之日起施行。
