从美国安然公司破产案看现代大型企业的法律风险防范
王政
多元化、大集团化、跨进世界５００强一直是近年来我们企业界追求的目标，而且在贪大求全、好大喜功的思想指导下很多企业逐渐丧失了原来的面目，迷失了发展方向，但其本身却浑然不觉，或许几年前的韩国现代破产事件已渐渐为人淡忘，但是最近，美国企业破产案不断发生，安然、凯马特、环球电讯等巨型企业相继倒下，这再一次激起了我们对大型现代企业的新一轮深思。据权威机构统计，2001年美国共有257家上市公司申请破产保护，比2000年的176家增长46％。从2001年3月到今年1月，申请破产保护的大公司在美国历史上10大申请破产公司中已占5家。其中安然公司申请破产保护的资产高达634亿美元，已创下美国破产历史上的最高记录；而环球电讯和凯马特破产资产分别为255亿美元和170亿美元，分别是美国第四大和第七大破产公司；去年4月和3月申请破产的太平洋煤气电力和费诺瓦集团分别占第五和第十。目前安然公司的破产及由其破产引发的“多米诺骨牌”效应正袭向美国企业界，不仅令美国社会震惊，而且已经引起全球的密切关注。因为无独有偶，在目前经济全球化、国际市场一体化的今天，不仅在美国，在世界其他国家和地区，许多大企业（尤其是跨国大型企业）也同样面临着安然曾经面对的类似问题，所以研究安然公司的辉煌历史和破产真相，对现代大型企业的经营进行风险防范无疑具有重要的现实意义。本文在追溯安然公司历史、分析其经营方略、挖掘其破产根源的基础上，重点谈一下大型现代企业的内部法律风险防范问题，以期对大型现代企业的经营进行内部风险防范有所裨益。
一、安然公司的经营简史及经营方略
（一）安然公司的经营简史
１９８５年，刚刚成立的美国安然公司抓住政府对天然气市场放松监管的机会开始迅速起家。作为天然气交易的中间人，它可以从生产商那儿购买天然气，再向终端用户卖出。1992年，安然成立资本公司，开始了市场国际化的道路。由于天然气现货市场的兴起，安然开始为交易中的各方提供各种风险管理合同（Riskmanage－mentcontracts），这些合同都是金融合同，具备套期保值作用。１９９７年安然的业务扩大到天然气衍生金融产品的交易，到２０００年，这些产品的销售已占其销售总量的近９０％。这些合约形式包括利率掉期，金融衍生物和其他复杂的金融商品。经过多年发展，安然在天然气交易方面的金融合同要远远超过实物合同。天然气市场起步后，安然又在留意已久的美国电力市场并如法炮制类似战略，终于抢占了美国电力交易市场的30％。2000年1月安然宣布一项建立高速宽带网的计划，把带宽与电力和天然气一样作为商品进行交易。这样，安然公司通过收购兼并等方式在短期内使自己旗下的事业包括电力、天然气销售、能源和其他商品配销运送，以及提供全球财务和风险管理服务、计算机信息网络服务等子公司和合作项目达３０００之多。据称２０００年安然公司的经营收入为１０００亿美元，利润总额达到１０亿美元，名列《财富》杂志“美国５００强”的第七名，掌控着美国２０％的电能和天然气交易，被誉为“华尔街宠儿”。 2000年8月安然的股价升至历史最高点90.56美金。当事情发展到顶峰极至时，令人意想不到的事情却骤然而至，2001年10月16日安然首次公布四年来的季度亏损，经营亏损为10亿美元，并且公布先前未公布的关联交易，股本减值12亿美元。2001年11月28日主要信用评级机构将安然的债券评级降为垃圾级后，安然每股市值迅速跌至68美分，使本想收购安然的迪尼（Dynegy）公司开始望而却步。这样，安然公司便不得不寻求破产保护。这家自称为“规避风险的专家”的安然，终究未能规避自己倒闭的风险。
（二）安然公司的经营方略
安然公司之所以在短期内获得如此迅速的发展和扩张并出现如此戏剧性的变化与安然公司所采取的经营方略或经营方式分不开的。下面看一下安然公司在经营方面到底采取了怎样的战略性措施。
首先，充分利用外部环境，利用政治方面的力量。美国10年来商业限制的取消，既促进自由经济的发展，也造成令安然公司有机可乘的大量空间。安然利用与美国政界的良好关系，“重写美国政府的能源政策条文”，使能源政策对自己倾斜，获得大量利益。作为跨国公司，借助本国的政治外交，利用第三世界国家的腐败，与美国政府及所在国的贪官污吏沆瀣一气，对第三世界国家和人民进行敲诈和勒索。典型的如安然在印度的发电站投资项目，安然和美国政府连手对印度进行敲诈。2001年夏天，安然想从印度的一个巨大的发电站计划中脱身，为此，安然总裁肯尼斯·莱要求印度政府支付20亿美元，并威胁说如不照办，美国将可能对印度进行制裁。但事情的最终结果却并非安然所想象的那样简单，借助政治力量并非总是有效的，投资失败的风险最终还是由安然自己来承担。
其次，大规模举债或融资，迅速实现企业及其资本的扩充。安然公司通过将一系列不动产（如水厂、天然气井与油矿）打包，以此为抵押，通过某种“信托基金”或资产管理公司，对外发行债券或股权。经过多年的发展和实践，安然已有一套成型的标准化经济模型。但由于每个项目不同的特点，模型亦需要调整、改善。模型主要由Excel写成，从资产负债表、回报率、现金流，内部收益率（IRR）还债等各个方面来衡量项目。其实安然内部有一套严格而有序的投资决策风险管理程序，安然亦有一套激励商业开发人员的奖励机制。但由于商业开发人员在融资后即能获得奖金，项目融资之后的经营状况就不甚重视，这就使得后来安然的许多项目在运营中出现问题。
再次，安然公司在融资和举债过程中，建立了众多的关联企业与子公司，组建了“金字塔”式公司治理体系。安然通过不断的使用和完善金融重组技巧，组建的各类子公司或合伙公司数量达3000之多，利用“金字塔”式的多层控股链，来实现以最少的资金控制最多的公司的目标。在此过程中，安然公司的业务范围也得到了迅速的拓宽，即由传统的天然气、石油传输公司变成了类似美林、高盛的华尔街公司，并且在“知识经济”的号角下，转向了电子商务等新领域。另外，在安然公司与其关联企业及子公司之间隐藏着多种复杂的合同关系，安然公司借此达到隐蔽债务、避税以及人为操纵利润的目的。
总之，安然公司通过充分利用外部环境、创造性利用金融工具融资和举债、建立复杂的企业组织形式拓宽自己的业务领域等发展战略方式在十几年内便将自己打造成了“巨无霸”企业。
二、安然公司破产原因分析
“冰冻三尺非一日之寒”“滴水穿石非一日之功”，安然公司从发展壮大到破产也绝非朝夕之功，其中的原因自然不是那么简单。有宏观经济管理不严方面的、有微观经济管理失控方面的，有企业无法控制的外在的原因、也有企业能够控制而不想控制结果最终导致无法控制的内在原因。在此，我们无法就安然破产的所有原因作出评断，而仅就其内部原因作一些挖掘剖析。
（一）战略决策错误。尽管安然破产的原因很多，但多数业内分析人士仍认为，企业的战略决策失误仍是最重要的原因。长期追踪安然营运状况的瑞士信贷第一波士顿（ＣＳＦＢ）分析师劳纳则指出，安然在错误投资上浪费了巨额资金，却又无法创造利润。一个明显的例子就是安然曾投资２０亿美元试图改善企业内部网路，但完全是血本无归。另一方面，安然又试图扩大线上交易规模，以便涵盖电力与天然气之外的产品，然而最终失败。安然过去的成功让管理者们沉浸在过度自信之中，从而胆敢无视决策的风险。这些战略决策风险主要表现在：其一，急功近利挺进到知识经济网络科技的最前沿。公司盲目放弃了自己的主营业务，而转向了电子交易等新领域，导致公司失控，犹如荞麦农场种苹果，苹果虽然熟了，荞麦农场已经垮了。
（二）轻视举债风险。安然失败的结果当然不是它没有考虑到决策风险，美国企业战略投资者的风险研究是世界一流的。安然更是以“规避金融风险”著称——这是它的主要创新业务。也许正是这种规避风险的“专家企业”才可能犯这样的错误，骄傲自大，轻视举债风险，特别是企业外部宏观经济环境变迁带来的风险，它对美国社会经济大气候变劣显然没有做充分估计。战略决策方面的错误，套用一句老话，叫犯了盲目冒进的机会主义错误。而战略决策上的失误正是安然破产的致命原因。
（三）企业文化发展方向迷失。塑造怎样的企业文化和价值观，这直接影响着决策者的战略管理。如果说企业文化管理是企业战略管理的最终决定形式，安然的决策层显然是鄙视了企业文化管理的合理性。正如通用公司的前任总裁韦尔奇所言：“通用过去与安然有很多合作，安然是第一流的石油天然气供应商，但是安然后来转向了贸易，对这一领域他们完全不熟悉，而且雇用新的人员，改变了自己的企业文化”。安然的高层把做实业时的理念及“专注战略”完全转移，狂妄而草率地过渡到了金融投资的所谓创新事业。当杰夫·斯基林进入安然时已经把安然的企业价值观扭转了，特别是１９９７年，年仅３６岁的安迪·法斯托被任命为安然ＣＥＯ后，开始了市场需求有限的情况下新一轮的“超常规”扩张，这时的安然已经从一家大型的能源公司，沦为一家从事能源衍生交易的“对冲基金”。 新的企业文化和传统行业的企业文化格格不入，在不同企业文化的冲突下，安然只能是二者取其一，于是就出现了“未能披露其宽频服务业务的需求下降，而且由于许多参与者缺乏信誉，其创建宽频交易市场的努力没有成功的事实”；“未能及时冲销由其首席财务长管理的某有限合伙公司进行投资的价值，从而事实上虚报了其营运收益报告”和“未能根据美国会计法则冲销受损资产”的结果。狂妄的企业决策者鄙视企业文化的继承与延续规律，正是安然战略管理中最不可能“安然”的因素。
（四）企业本身没有守法经营，发生了大量违规操作的行为。企业可以在不违反法律的前提下利用法律空间实现其利益的最大化，但若其放弃了守法经营的基本理念，那么其受到法律的惩罚和制裁便成为迟早的事情了。安然公司在经营过程中主要存在如下违法违规行为：其一，暗箱作业，将债务、坏账转移到分支公司。有传媒指出，安然手法是一种“会计的涅造”。最新一期美国《商业周刊》认为，“安然将财务的责任从账面载体上消除，创造性地做账，防范任何方面的人士(中下层职员、政府部门、股民等等)发现他们的外强中干、外荣内枯的真实情况，已经达到了登峰造极的地步。”其二，利用财经审计的巨大漏洞，进行秘密交易以及“圈内人交易”。其三，隐瞒真实信息并制造虚假的报道，误导股民及公众视听。在安然宣布破产前几个月，安然已将内里掏空，但对外文宣仍然是莺歌燕舞，一片繁荣。结果最终导致愤怒的安然公司职员和股民们向公司执行长官、董事会及高层管理人员提出47项指控，其中主要的五项是：涉嫌违反《公司法》；隐瞒债务，私下股票交易；公开用谎言误导公司职员；在401(K)计划户头上，安然违反公司职员退休金进入股市不得超过20%的规定，超过了60%；安然所雇审计公司大量销毁文件，在休斯敦进行的碎纸活动，很可能导致毁坏证据的法律指控。
（五）企业内部存在着大量的管理失控行为。安然公司董事会特别委员会于美国东部时间２月２日在纽约联邦破产法院公布一份长达２１８页的报告，据该报告，安然公司之所以倒闭，是因为管理层经营不善，以及部分员工利用职权之便为自己聚敛财富。多年来，安然公司一直虚报巨额利润，一些高级经理不但隐瞒上一个财政年度（２０００年９月到２００１年９月）安然公司高达１０亿美元的亏损，并且出售价值数百万美元的安然股票。并且安然还存在内部高级管理人员与外部人员私下勾结损害公司利益的情况。据以上报告揭露，安然公司内部的高层经理们成立了许多复杂的机构，并和公司外部人员勾结，操纵安然的财务报表，从中赚取了数千万美元的本不该属于他们的黑心钱。《商业周刊》指控律师、投资银行、会计师们可能捞取了3亿美元，而《纽约时报》指控则为11亿美元之多。
三、安然公司破产对我国上市公司治理及运营环境的影响
经济学家指出，美国大公司，特别是安然公司的破产将给美国金融业以巨大打击，迫使银行紧缩贷款，从而会使更多根基已不稳的大型企业可能陷入更严重的困境。回望中国，可以发现，安然在企业结构及运作方式上与中国许多“金字塔”式企业控制结构有类似之处。通过制造概念，使投资者相信公司已经进入高增长、高利润的领域，然后在业绩上作“配合”，通过关联企业间的“对倒”交易不断创造出超常的利润。安然为了躲避监管，尽量利用会计体系内在的缺陷，并多次作误导性陈述。使安然付出很大代价的也包括它与关联企业签订的许多复杂担保合同，这些合同常有关于公司信用评级、资产价值、安然股价的条款。这些条款实际上相关性极高，一旦某项条款触发，其他条款和合同会像多米诺骨牌一样倒下，在被要求以资金清偿巨额债务时，安然便陷入了清偿危机。此外，安然用自己的股票或增发股票的许诺来提供财务担保，也与中国许多企业的做法类似，这不仅会扭曲对公司管理层的激励，而且会带来严重的恶性循环。整个安然事件可以说是一群黑手在玩弄金融游戏，他们用极其高明甚至带有创造性的方式，使运作过程难以让各方人士察觉、揭发和查清，而这群黑手们则捞足了好处。但美国法律对处理证券犯罪及赔偿方面有着完善的规定，所以这些黑手最终受到法律的严惩并赔偿给投资者造成的损失也是理所当然的事情，长期为安然提供审计工作的安达信会计师事务所受到巨额罚款便可说明一二。因为再严密的法律也无法约束住人性方面的某些弱点，所以对于此等已经造成损害行为只能通过法律制裁的方式来进行事后类似风险的防范。美国法律对处理证券赔偿方面的完善规定在安然事件后可能会对我国上市公司治理及运营环境产生重大影响。
目前，我国法律在上市公司治理方面倾向于保护上市公司和其他机构单位的利益，而不注重对投资者个人利益、尤其是中小股民利益的保护。所以我国证券市场上就屡屡出现上市公司和机构合谋，在机构吸收筹码达到一定数量后，上市公司发布一些利好消息，机构借机拉抬股价，吸引中小投资者介入，等中小投资者纷纷杀入时，机构则溜之大吉，套牢散户。在这种情况如果在美国，无疑会受到最严厉的处罚的。美国有关法律又是如何处理索赔中上述问题的呢？对我国证券民事赔偿又有何法律启示呢？
（一）美国法律规定诚信是公司对股东应尽的义务，一旦公司没有履行此义务，就被认为是违法。
持股人遭受损失和公司披露信息不真实之间是否有因果关系是这类赔偿案的关键。美国法律认为，投资作为一项经济活动，其存在的依据就是公司的基本财务状况，上市公司必须按照诚信的原则如实披露有关信息。如果上市公司没有按照法律的规定披露信息，就违反了有关法律，就构成了投资者遭受损失的原因。而无论投资者是否看到了有关信息。这一化繁为简的作法从经济理论上是可行的：购买股票是一种投资行为，其产生的依据就应该是投资者对上市公司的基本财务情况有了充分的了解，如果在有虚假信息的情况下，投资者购买了股票，就可以认定欺诈是存在的，投资者产生损失的原因也就是欺诈。美国法律确立了诚信第一的原则，并用此原则取代了其他证明和争议，这是非常明智的，这种规定将上市公司置于一个必须诚信，否则没有退路的境地里，对规范上市公司的行为有很强的约束力。另外，安然等几家大公司破产后，投资者的愤怒已经使美国政府和华尔街感到震惊，并采取种种紧急措施以赢回投资者的信任。华尔街采取的行动包括：1、对涉嫌不正当审计行为的企业加紧清理账目，以尽快打消投资者的疑虑。2、五大审计公司决定，严格分离审计业务和盈利性账目管理业务，以免再次引起审计的不公正行为。3、强制要求华尔街各投资银行在今后的投资报告中，向投资者公布相关企业和该投资银行间的关系。4、限制股市分析师拥有管辖公司股票的数额。而我国目前还要为投资者是受其他人信息误导还是受上市公司信息误导，还是自己操作不当等问题争议，使得股票索赔往往成了久拖不绝的马拉松，难以对上市公司的行为形成约束。随着我国证券市场逐步走向规范及安然公司破产案很可能会使我国公司或证券立法增加对股东诚信义务的具体规定。
（二）美国法律规定投资者买入价与卖出价之间的差额就是损失额。损失额是索赔案的核心，是控辩双方必争之地。美国法律计算的基本原则是买卖之间的差价，考虑到有些投资者长期持有该股票，购买时可能股价较低，在审理时，还会将该股票的相对高价作为买入价进行计算，借此来保护投资者的利益。从这一规定可以看出，美国法律首先保护的是投资者，而不是上市公司。美国法律关于投资者损失额的计算将有助于我国司法实践在证券赔偿案中对投资者具体损失数额作出界定。
（三）所有的关联人都要承担连带赔偿责任。
美国1933年证券法规定下列人员都可以成为被告，一起向持股受害人承担连带赔偿责任：1、任何签署了报告的人；2、公司全体董事；3、已经同意成为公司的人；4、会计师、评估人员、工程师、其他编制和确认报告的专业人士；5、证券承销商。也就是说对持股人的索赔要求，上述人员都有责任给予赔偿，尤其是连带责任的规定加大利益相关者的风险，持股人可以不起诉上市公司，直接起诉有关机构要求赔偿，而不必非要等上市公司破产倒闭无力赔付时相关者才尽赔偿之义务。同时，由于上市公司在进行破产清算时，有担保的银行债权通常作为第一顺序被列入赔偿顺序，所以在破产赔偿案中，持股人往往从上市公司得不到补偿。将利益相关者列入被告，就使得持股人有了利益保障，可以和银行等债权人一样有平等的机会来保护自己的利益。
从上述规定可以看出美国有关保持投资者利益的民事赔偿机制在建设中有以下几个基本特点：其一，杀伤力极大。上市公司一旦作假，基本上是要遭受灭顶之灾。而且参与或其造假相关的中介也要受到严惩。其二，化繁为简，避免无谓的争论。美国法律突出购买股票的投资属性，而不在投资与投机有问题上进行研究，这不仅具有特殊的理论价值，而且在实践中大大简化程序，提高了效率。其三，各方利益一律平等。从上述规定可以看出，美国证券法的核心是保护投资者，而不是保护企业，而且无论是投资者还是债权人一律平等，而且投资者与上市公司平等。不少业内人士或学者专家认为，如果中国法律不采取有效措施，加大对中小投资者利益的保护，中国股市将面临着全面崩盘的风险。所以，今后中国关于上市公司治理及运营规定的立法和司法将主要围绕强化对中小投资者利益的角度来进行，尤其是完善我国证券市场的民事赔偿机制有着特别重要的意义。这一切，必将突出上市公司信息披露规则的价值，也将为上市公司和现代企业的运营提供更为良好的经营轨道和外部风险控制能力。
四、大型现代企业运营内部的法律风险防范问题
规避和防范大型现代企业的运营风险是一个系统的工程，其中法律风险的防范只是这一大系统的一个重要的子系统。法律不是万能的，它不可能预防或规避企业运营自身所存在的所有风险问题，但是毋庸质疑，我们可以通过强化法律的功能来最大限度地降低企业运营的风险系数。关于大型现代企业运营的内部法律风险防范问题，本文将从下述几个方面展开阐述：
（一）大型现代企业顺利实现运营必须了解和熟悉法律。这是因为在现代社会中企业存在最终依赖的是市场，市场本身离不开规则，而法律又是市场规则最重要的部分，所以人们称“市场经济就是法治经济”也就不足为怪了。大型现代企业要实现顺利运营就必须熟悉或了解关于市场主体、市场运营、行业管制、劳动和人事制度保障等各方面的法律和法规。这是因为：只有熟悉和了解法律，才能守法经营，才能自觉运用法律维护企业的合法权益，才能为企业发展和战略决策提供前瞻性的法律上的保障。但是仅仅熟悉和了解法律还是不够的，安然公司破产并非安然公司不熟悉和了解法律所致，而它的迅速发展又说明它是非常熟悉和了解法律并且巧妙运用法律的。据安然内部人士透露：安然在全世界范围内所有能源项目都会被做成经济模型。一般都由负责项目的律师起草，并做出项目的“风险矩阵”，律师需要逐条写出如何规避风险。所以大型现代企业能够实现快速发展和扩张首先必须熟悉和了解市场各方面的法律。
（二）大型现代企业需要借助法律实现企业自身组织和运营的制度化建设。企业由简单的小生产行为演变为复杂的社会化大生产行为的过程离不开企业的现代化管理。企业的现代化管理是人类智慧的显现，并且已成为一门必不可少的科学。现代企业管理的关键性问题是围绕如何实现制度与人的互动结合来进行的，其中制度的完善是第一位的、前提性和保障性的。企业内部的制度建设和制度化过程实际上就是企业内部的“法律”制定和“法制化”过程。大型现代化企业要实现顺利运营就必须建立起完善的企业组织结构、人事、财务、审计、法务、投资决策等内部规章制度，通过这些制度建立起实现对企业各级领导和工作人员的行为进行指引和约束的运行机制，从而实现对企业运营风险的控制。像类似安然这样拥有3000多个下属企业的超大型跨国公司，如果其自身组织和运营不能建立在“法制化”的轨道上，那么其运营中难免出现导致危机产生的内部管理失控现象。关于安然公司破产，正如我们在其破产原因中分析的那样，不能不说是与其内部的管理失控有相当的关系。
（三）大型现代企业应通过发挥其法务职能部门的作用对企业违法违规行为进行审查、处理和整治。鉴于大型现代企业运营中所需面对的众多法律问题，大型现代企业内部一般都设立相对独立的法务部门，负责企业内部的法律文件的起草或审核、对外解决或处理有关的法律纠纷、提供专项法律意见、参与商业谈判、进行法律法规的信息收集或整理等各项工作。但是一般企业内部的法务部门多处于从属和被动的地位，很难发挥对其他部门的监督和制衡作用，几乎不能主动对企业内部存在的违法和违规行为进行及早发现、处理和整治，所以往往造成企业内部不该发生的违法违规事件发生了，本来是小的违法违规事件演变成大的恶性事件，企业最终蒙受了本该可以避免掉的损失，有些甚至是致命的损失。大型现代企业如果重视其内部的法务工作，通过发挥其法务职能部门的作用对企业违法违规行为进行审查、处理和整治，可以有效实现对损害企业利益的危机行为做到“事前防范”、“事中处理”、“事后救济”的目的，从而更好地实现企业内部的制衡和监督作用。在安然公司破产案中，安然的首席财务官安德鲁·法斯特暗地里建立私人合作机构非法转移公司财产的行为没有及时得到处理，也正说明安然内部法务部门不能充分发挥其监督制衡的功能。
（四）大型现代企业应充分利用外部的定期或不定期的专业性服务来实现对企业内部的法律风险防范。在国际统一化的大市场环境中，大型现代企业运营的复杂程度及其内部人力资源的有限性决定了其不可能不借助外在的社会人力资源所提供的法律、审计等专业性服务来帮助企业减少运营各方面所产生的潜在性风险；另外，企业内部法务、审计等专业职能部门存在的局限性和偏私性决定了它们有时可能不会发现企业自身存在的问题和风险或隐瞒这种问题和风险。当然，这里涉及到企业法律风险控制的成本问题和企业利用外部专业服务的目的性问题。在安然公司破产案前，曾利用外部的会计师、律师、银行家以及金融分析师来为它隐瞒事实真相，从而逃脱破产的厄运，而安然的会计师们、律师们、银行家以及金融分析师却利用他们专业知识，各自捞取了六七位数美元的现金。再比如，在安然破产前，大量的审计报表已经显示出财务官安德鲁·法斯特存在严重问题，而安然公司的董事会和公司高层却对此所反映出来的问题置若罔闻。这里涉及到两方面的重要问题：其一，利用外部专业性服务的真正目的性问题；其二，外部专业性服务自身的局限性问题。所以能否利用好外部的专业性服务最终还取决于企业自身，尤其是企业核心层的观念和意识起着关键性的作用。
综上所述，透过对安然公司破产案的分析，我们认为：在现代市场经济环境下，大型现代企业的运营风险是客观存在的。规避和防范其运营风险是一个系统的工程，其中法律风险的防范只是这一大系统的一个重要的子系统。法律风险防范措施能否发挥功能或功能发挥大小取决于企业整个自身的环境，并且与企业环境和其他风险防范措施存在着互动关系。大型现代企业只有重视并科学地运用各项法律风险防范措施才能在竞争的环境中最大可能的立于不败之地。
2001年12月
（作者简介：王政，系中企国盛律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和民刑诉讼等方面的法律业务，具有多年律师执业经验）。
徐州市交通局关于印发《徐州市国省道路政许可管理办法》的通知
江苏省徐州市交通局
徐州市交通局关于印发《徐州市国省道路政许可管理办法》的通知
徐交法［2003］116号
各县(市)、贾汪区交通局，市公路管理处：
为贯彻落实交通部《路政管理规定》，规范我市国省道路政许可行为，提高路政管理水平，
深化行政审批改革，根据有关法律、法规和规章，市交通局制定了《徐州市国省道路政许可管
理办法》，现印发给你们，请认真贯彻执行。
附件：《徐州市国省道路政许可管理办法》
二OO三年六月三日
徐州市国省道路政许可管理办法
第一条为进一步规范本市国省道路政许可行为，保障公路的完好、安全、畅通，根据《中
华人民共和国公路法》、《江苏省公路条例》、交通部《路政管理规定》以及相关法律、法规，
结合本市实际，制定本办法。
第二条公路路政许可是指交通主管部门或其委托的公路管理机构根据路政许可申请人的
申请，依法准许申请人从事某一活动的具体行政行为。
路政许可申请人是指能够独立承担法律责任的主体，包括公民、法人和其他组织。具体包括
建设项目的业主、设施的所有权人、车主等。
第三条徐州市公路管理处和各县(市)、贾汪区公路管理站、三环路公路管理站（以下简
称基层公路管理机构），依法受交通主管部门委托，具体负责辖区内路政许可管理工作。各级
公路管理机构相应设立路政许可委员会，负责讨论、研究重大或疑难的路政许可事项。
路政许可委员会委员由各单位负责人以及分管路政、公路工程技术、法制工作的领导和相关
科室负责人担任，分管公路工程技术的领导和相关科室负责人组成技术顾问小组。
第四条公路路政许可事项包括：
(一)占用、挖掘公路或者使公路改线；
(二)跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管线等设施，以及在公路用地范围内
架设、埋设管(杆)线、电缆等设施；
(三)铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具需要在公路上行驶；
(四)超限运输车辆行驶公路；
(五)在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志；
(六)在公路上增设平面交叉道口；
(七)在公路两侧的建筑控制区内埋设管(杆)线、电缆等设施；
(八)更新砍伐公路用地上的树木；
(九)在公路两侧的建筑控制区内扩建建筑物和构筑物。
第五条本市国省道路政许可事项实行二级审批制，各基层公路管理机构负责初审，徐州市
公路管理处负责审批。
国省道上的超限运输车辆行驶公路，由徐州市公路管理处直接负责审批。
第六条路政许可申请人申请路政许可，事前应根据许可事项的类型准备相应的申办材料(一式两份)，具体规定如下：
(一)占用、挖掘公路或者使公路改线
1、申请人的身份证明复印件，是个人的提供个人身份证，是法人的提供法人证明；
2、申请书，内容一般包括：主要理由、地点(公路名称、桩号及与公路边坡外缘或者公路
界桩的距离)、安全保障措施、施工期限、修复或改建公路的措施或者补偿数额；
3、设计图纸；
4、相关部门的文件依据；
5、施工影响交通安全的，需要提供公安机关的批准文件。
(二)跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管线等设施，以及在公路用地范围内
架设、埋设管(杆)线、电缆等设施
1、申请人的身份证明复印件，是个人的提供个人身份证，是法人的提供法人证明；
2、申请书，内容一般包括：主要理由、地点(公路名称、桩号及与公路边坡外缘或者公路界
桩的距离)、安全保障措施、施工期限、修复或改建公路的措施或者补偿数额；
3、设计图纸；
4、相关部门的文件依据；
5、施工影响交通安全的，需要提供公安机关的批准文件。
(三)铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具需要在公路上行驶
1、车辆或机具的行驶证原件和复印件；
2、申请书，内容一般包括：主要理由、行驶路线及时间(事先经公安机关批准)、行驶采取的
防护措施、补偿数额。
(四)在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志
1、申请人的身份证明复印件，是个人的提供个人身份证，是法人的提供法人证明；
3、申请书，内容一般包括：主要理由、标志的内容、颜色、外廓尺寸及结构、标志设置地点
(公路名称、桩号)、标志设置时间及保持期限；
4、设计图纸；
5、相关部门的文件依据。
(五)在公路上增设平面交叉道口
1、申请人的身份证明复印件，是个人的提供个人身份证，是法人的提供法人证明；
2、申请书，内容一般包括：主要理由、地点(公路名称、桩号)、施工期限、安全保障措施；
3、经过有资质的单位设计的符合《公路工程技术标准》的设计图纸或平面布置图；
4、公安机关的批准文件。
(六)在公路两侧的建筑控制区内埋设管(杆)线、电缆等设施
1、申请人的身份证明复印件，是个人的提供个人身份证，是法人的提供法人证明；
2、申请书，内容一般包括：主要理由、地点(公路名称、桩号及与公路边坡外缘或者公路界
桩的距离)、安全保障措施、施工期限；
3、设计图纸；
3、相关部门的文件依据；
4、施工影响交通安全的，需要提供公安机关的批准文件。
(七)更新砍伐公路用地上的树木
1、申请人的身份证明复印件，是个人的提供身份证，是法人的提供法人证明；
2、申请书，内容一般包括：主要理由、地点(公路名称、桩号)、树木的种类和数量、安全
保障措施、时间、补种措施、补偿数额。
3、相关部门的文件依据。
(八)在公路两侧的建筑控制区内扩建建筑物和构筑物
1、申请人的身份证明复印件，是个人的提供身份证，是法人的提供法人证明；
2、申请书，内容一般包括：主要理由、地点(公路名称、桩号及与公路边坡外缘或者公路
界桩的距离)、施工期限、安全保障措施、房屋结构、面积；
3、原建筑物、构筑物产权证件和土地使用权属证件；
4、相关部门文件依据。
第七条路政许可的许可时限为受理之日次日起十五个工作日，其中初审为五个工作日，审
批为十个工作日。
第八条 路政许可程序包括五个环节，即：申请、受理、初审、审批、告知。
(一)申请
申请人申请路政许可事项，需要到所属基层公路管理机构路政许可受理部门领取统一格式
的申办表格，按照要求填写，并提供规定的申办材料。
(二)受理
各基层公路管理机构路政许可受理部门负责登记、审核申请人提交的申办材料，凡申办材
料齐全、规范、有效，受理人员应及时受理，并签发《受理通知书》，申办材料不齐全或不符
合要求的，受理人员不得受理并告知不予受理的理由。
(三)初审
一般路政许可事项，受理部门将申办材料和《受理通知书》及时提交路政部门；
涉及到工程技术验算、鉴定的路政许可事项，受理部门将申办材料先提交路政许可委员会的技
术顾问小组，待其在两个工作日内提出书面意见后，再转至路政部门。
路政部门负责人认真审阅申办材料后，确定具体承办人员，认为许可事项比较重大、疑难的，
提交路政许可委员会集体研究、讨论决定。
承办人员对申请事项认真进行现场勘察，并以书面形式提出勘察意见，部门负责人在全面审
查的基础上依法提出初审意见，然后报领导批示。
(四)审批
徐州市公路管理处路政许可受理部门负责统一登记初审材料，及时提交路政部门；涉及到
工程技术验算、鉴定的路政许可事项，应将申办材料先提交路政许可委员会的技术顾问小组，待
其在三个工作日内提出书面意见后，再转至路政部门。
路政部门负责人认真审阅申办材料后，确定具体承办人员，认为许可事项比较重大、疑难的，
提交路政许可委员会集体研究、讨论。
承办人员进行现场勘察，并作出书面意见，然后部门负责人结合初审意见，提出审批意见，
报领导批示。对予以批准的，签发《公路路政许可证》，对不予批准的，制作《公路路政许
可事项不予批准决定书》，分别连同一份初审材料退交审批受理部门，由其负责转交初审受理
部门。
(五)告知
初审受理部门根据审批结果，对审定批准的，及时通知申请人，待其履行完有关义务后领取
许可证；对不予批准的，将《公路路政许可事项不予批准决定书》送达申请人。
对申请更新砍伐公路用地上树木的，申请人在领取交通部门核发的《公路路政许可证》后，
还应依照《中华人民共和国森林法》的规定办理审批手续，并完成更新补种任务。
凡路政许可项目进入各级政府行政审批中心办理的，按有关规定执行。
第九条各级路政许可部门必须分工明确，层层负责，严格审批，凡法律、法规、规章明
文规定不得许可的，不得随意审定批准。凡发现违法、违规许可的，将按照有关规定追究责任。
第十条公路部门对路政许可事项在许可期限内的实施情况进行监督检查。申请人应该在
批准期限内实施，逾期不实施的，视为放弃该项许可(不可抗力情况除外)。申请人未按批准的
事项或范围实施的，由许可部门依法查处，引发路产损失的，还应按《江苏省公路路产损失赔(补)
偿费标准》进行赔(补)偿。
第十一条本办法由徐州市交通局负责解释。
第十二条本办法自2003年7月1日起实施。
2001年4月1日实施的《徐州市公路路政许可审批程序规定》同时废止
